疫后经济复苏需更大力度 建议出台4.88万亿一揽子政策丨中国世界观.012
本期主题：疫情后经济复苏亟需系统性、全局性、针对性的对症良方，这应该也是即将召开的全国两会的热点议题。结合特殊时期国内外经济形势，哪些政策举措可以放入揽子计划？
本期微评：新冠肺炎疫情以来，北京大学光华管理学院宏观政策课题组根据疫情影响性质以及中国经济核心逻辑的变化，提出一揽子政策建议，多角度、有力度，举措清晰，方法具体。课题组建议推出以财政政策为统领、规模为4.88万亿元的一揽子政策组合，建立专门预算和专门账户，加强国家层面统筹和监督。
课题组还建议发放规模为9000亿元现金券和消费券，建立1.5万亿元规模“中小微企业稳定基金”和5000亿元规模的“出口企业稳定基金”等。
特约评论人：北京大学光华管理学院宏观政策课题组，课题组成员：刘俏、徐宪平、周黎安、陈玉宇、张峥、颜色、唐遥、张琳、高茜芸、张佳慧。
本期责编：张宁锐
（图源网络）
《中国世界观》评论栏目由中国网原创出品，转载请注明出处。此文据北大光华管理学院《疫后中国经济重启的一揽子政策建议》重新删改编辑。
新冠肺炎疫情在全球迅速蔓延，造成全球经济社会层面上的巨大灾难。
我们注意到，疫情下我国一系列财政政策和货币政策陆续出台。货币政策方面，央行共释放2.2217万亿元中长期流动性，若叠加央行未实施到位的再贷款额度，央行拟释放中长期资金共计3.0217万亿元，所有这些都是基础货币的释放。考虑我国平均5倍左右的货币乘数效应，目前货币政策的支持力度已有15.1万亿元左右。
与此同时，中央和地方密集出台其他减负纾困政策。我们的统计显示各地财政用于疫情防控投入资金达到1452亿元，预计全年减免社保缴费在5000亿元以上，增值税全年减免800亿元，第一季度对困难群众救助补助资金达1560亿元，再加上用水、用电成本和房租减免及稳岗返还，货币政策之外的各项支持政策力度已经在1万亿元以上。
虽然我国在疫情防控和经济重启方面一直走在世界前面，但新冠疫情对经济社会秩序的外生冲击百年一遇，疫后经济重建目标及较长期将面临下行压力，加之有些政策出台碎片化、政策目标明确度不高、落实参差不齐，再加上货币政策传导机制不通畅等原因，虽然目前政策规模不小，但实体经济尤其是受疫情冲击最严重的中小微企业和出口部分，仍然普遍感觉规模和力度不够大。
1929年大萧条因政策力度不够而迁延日久，就是历史给予人们的教训。经济疲软的惯性会使得后期经济下行的压力更大，问题更难解决。当前我们必须下更大决心、以更强的推动力，出台力度更大的经济复苏和重建方案。建议加强国家层面政策统筹力度，推出一揽子以财政政策为统领的政策组合，明确支持的规模和重点领域；同时，建立专门的预算制度和专门账户对资金的来源和用途进行统筹、监督和审计，增强政策公信力和透明性，让政策真正起到作用。
4.88万亿一揽子政策的资金保障
建议出台规模为4.88万亿元的疫情下经济重启一揽子政策。为确保政策落地，可从加大专项债发行力度、发行特别国债、提高赤字率、充分发挥住房公积金结余、基础设施REITs融资、适当划转上市国有企业股权等几方面入手。
专项债可以成为财政发力的主要来源，建议2020年扩大专项债发行至3.5万亿元，较去年增加约1.4万亿元左右。建议在不引起通胀和房价大幅上涨的前提下适时发行2万亿元特别国债。建议将赤字率提高到3.6%，按照GDP约100万亿估算，可以利用约8千亿资金。还以尽快制定公积金制度改革方案，引导公积金参与供给端建设，住房公积金缴存余额扣除个人住房贷款余额等仍有8000亿左右结余。我国基础设施累计投资额为113.68万亿，基础设施公募REITs目前已经进入试点阶段，百分之一的证券化率即可以达到万亿级市场规模。
目前A股上市公司中，中央与地方国有企业共1104家，总市值为27.5万亿，年度累计分红总额占总市值的2.2%。2019年国务院已全面推开划转部分国有资本充实社保基金的工作，划转比例统一为企业国有股权的10%，在执行过程中积累了划转经验并取得了成效。我们建议可考虑适当划转上市国有企业股权，获取股权分红以补充财政缺口缓解压力。若统一划转国有企业10%左右股权，市值2.75万亿，每年可获得分红收益600亿元。
以“双层”消费激励为特征的消费券
我们和蚂蚁金服联合，研究分析3月27日和4月3日杭州市政府通过支付宝平台发放的350万套、总价值2.5亿元的消费券的实施效果。研究发现，消费券的实施对疫后拉动消费有积极的正面作用。1元钱的财政补贴能带动平均3.5元以上的新增消费；消费券面额越大，拉动效应越强，拉动效果不会导致未来消费的下滑；对不同行业和人群的消费刺激效果没有受到 “数字鸿沟”的影响。
同时，通过对消费券在广西全境实施效果的比较研究，我们发现消费券对消费的提振作用在经济相对欠发达地区同样显著，带来的乘数效应甚至更大。推出灵活、符合民众心理、对民众行为能形成巧妙“助推”（behavioral nudge）作用的数字消费券，可以用相对较低的财政支出达到事半功倍的效果。
因此，我们建议采取“双层”消费激励方案，对低收入群体和疫区民众发放现金券；同时全国范围实施大规模消费券发放。该方案规模为9000亿元。
现金券发放可以探索与消除“数字鸿沟”联系起来，借此将逾2亿低收入群体纳入到以移动互联为基础的数字经济体系。通过电信、第三方支付平台、民政部门、财政部门等协同，甄别出受益群体，精准发放数字现金券。我们估计，财政在消除“数字鸿沟”方面的投入大约为1200-1400亿（以成本价采购手机和1年的流量套餐，大约每人600-700元）。值得指出，中国数字经济基础设施的长期投入和应用场景方面的大量创新为公共政策的设计与执行带来了更大的空间。
另外建议在全国范围内发放总额为5000亿元的消费券，由国家统筹规模和央地资金划拨，由地方政府根据本地情况探索“一城一策”。以杭州3.5倍的新增消费拉动倍数计算，5000亿的消费券核销能够带来1.75万亿的社会零售总额，带动4.25%的社会零售总额增长。
通过“中小微企业稳定基金 ”为广大市场主体纾困
建议成立“中小微企业稳定基金”，规模为1.5万亿，由财政主导，给中小微企业提供支持性信贷。为应对疫情带来的冲击和影响，世界几个主要经济体如美、德、法、日等出台的经济复苏和重建方案，均包含为企业，尤其是中小企业提供紧急贷款或贷款担保等措施。针对我国的现实情况，夯实民生底线、稳住经济基本盘是统筹推进其他工作顺利开展的重要基础，而贡献了80%以上城镇就业的中小微企业的生存，与稳就业和保民生这两项重大问题紧密相关。对于很多中小微企业或者个体工商户而言，仅需50万元的资金支持就能熬过世界范围内大封锁的结束，回归到正常的经营状态并依靠自身的经营能力存活下去。
具体操作上，我们建议发行1.5万亿元的特别国债，通过央行再贷款的形式，委托商业银行直接发放给中小微企业。由财政承担70%的信用风险，商业银行承担30%风险，既给中小微企业直接提供资金，也能规避金融机构的道德风险。贷款分成两个等级，50万元以内贷款免息，50-1000万元按基准贷款利率付息，并对资金的用途进行严格监督。
通过“出口企业稳定基金”，保产业链和制造业
近年来，出口部门长期处于研发和成本的压力之下，增长速度一直低于GDP增速，叠加疫情全球扩散造成的外需恶化和全球供应链运营不畅，如果出口部门遭受重创，我国经济长期增长的潜力也将深受影响。此外，出口部门地区聚集性强，同时涉及数量庞大的产业工人，如果出现地区群体性失业，影响难以估量。
建议成立“出口企业稳定基金”，支持出口部门，维护产业链布局，规模为5000亿元。根据国际货币基金组织发布的预测，全球2020年GDP负增长3%，全球贸易量下降11%，假设我国今年的出口下降10%，乘上出口部门增加值占GDP比重的10%，全年出口部门将拖累经济增长1个百分点以上。
具体操作上，在宏观层面进行统筹，注入财政资金，由相关部委牵头成立联合预算委员会和监督委员会，具体实施可交由商业银行。通过短期和中期的低息贷款帮助企业渡过暂时的难关。帮扶对象的选择上向关键地区、关键部门倾斜，根据出口企业在产业链的重要程度、疫情前的业绩和纳税表现制定优先顺序。
利用货币政策工具，充分释放流动性
建议更加明确货币政策在疫情下经济重启中的定位。货币政策应进一步配合财政政策，为经济复苏反弹提供充裕的流动性，同时适时降低存款基准利率从而引导贷款利率下行，以降低企业融资成本，并通过结构性货币政策和加强贷款用途监管，保证流动性的有效利用，防止资金空转和脱实向虚。
在重启经济阶段，建议央行采取如下措施：（1）适时降低存款基准利率。商业银行主要的成本在于支付存款利息，在疫情冲击经济的情况下，以调整存款基准利率为途径降低银行负债端利率将释放强宽松信号，产生更大逆周期调节效果。（2）进一步下调MLF、OMO等政策性利率，以此引导贷款利率下行，进而降低实体经济中企业融资成本。（3）央行应继续推出结构性货币政策，和财政政策一同向出口企业、中小微企业等特定类型的企业“精准滴灌”，通过增加中小微企业再贷款、再贴现额度，给予适当的贷款额度，释放更多流动性，稳住更多市场主体基本盘。（4）会同银保监会加强对贷款用途的监管，确保资金真正流向中小微企业和实体经济，防止资金空转或是过多地流入房地产市场、脱实向虚。（5）可以通过抵押补充贷款（PSL）等方式配合财政政策向政策性银行提供更多流动性、更好地发挥政策性银行的“准财政”功能，提升其发放低利率的长期贷款的能力和规模。
大力推进新型基础设施建设和REITs融资试点
我们建议加大新基建投资，2020年新基建规模为3155亿元左右。同时，建议在基础设施建设公募REITs试点的基础上，加快在重点地域、重点行业和具有较高收益率的优质资产上的试点步伐并积极出台税收支持政策。
根据工信部最新数据和我们新基建课题组的测算，预计2020年新建5G基站50万个，投资2500亿元，十四五期间新建5G基站425万个，投资1.7万亿元，带动相关产业市场规模约9万亿元。预计2020年人工智能领域AI芯片、AI服务器投资655亿元，十四五期间投资1.9万亿元，带动相关产业市场规模约6万亿元。在经济复苏亟待动力的这一时期，加大新基建的投资，能够带动需求端复苏，进而使市场主体走出困局。
日前基础设施REITs开放试点成为疫后经济重启的重大利好消息，可以盘活中国巨大的基础设施存量资产，收回前期投资，降低企业与地方政府杠杆率，让更多社会资本参与进来。
目前REITs可以优先支持包括铁路、收费公路、干线机场、水电气热等市政工程、污染治理、仓储物流等基础设施补短板行业以及高科技产业园区和特色产业园区等。基础设施REITs可以聚集重点地域、重点行业和具有较高收益率的优质资产。我们建议监管部门根据基础设施REITs“公众拥有、公众使用、公众受益”的特性，在资产转让、资产运营等环节给予针对性的税收配套政策支持。
加大关键领域的有效投资
疫情期间，暴露出我国在公共医疗卫生体系存在的短板弱项。2018年，我国医疗支出占GDP比重为6.4%，同年度美国这个比例为17.2%，日本10.7%。我国在该领域投资总量仍有较大提升空间。我们建议为公共卫生体系等基础建设投资提供资本金1万亿，促进社会公共保障能力提升的同时也为疫后经济复苏提供动力。
另外，老旧小区、住房租赁、保障性住房及中心城市/都市圈基础建设投资也是关键领域。据我们统计，全国各地需要改造的小区达到17万个，涉及建筑面积40亿平米。据目前各试点城市老旧小区改造投入资金情况来看，平均每个社区改造所需资金约850万元，每平米所需改造资金280元。平均两种计算方法可得老旧小区改造将拉动投资约1.3万亿元，若分五年推进，每年可新增投资2600亿元。租赁住房和保障性住房是切实关乎民生的投资方向，不仅有助于解决低收入家庭住房问题，推动形成多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，也可加快建设房地产长效机制，落实“房住不炒”的政策定位。
我们还建议在租赁住房和保障性住房方面增加投资4000亿元，可以考虑由财政或是住房公积金提供资本金，设立“开发建设引导基金”，加上市场机构的参与和金融机构提供的融资， 直接参与保障型租赁住房建设，或者收购政府、国有企业经营性资产，将资产更新为保障型租赁住房。培育成熟之后通过公募REITs退出，形成“开发→培育→退出→开发”的投融资闭环。
注：本文仅代表作者观点，不代表本网立场。
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