民建中央：范和促进我国影子银行发展的政策建议

1.影子银行规模总体上较小。

据金融稳定理事会(FSB)统计，2011年全球影子银行系统资产超过60万亿美元，其中美国是23万亿美元，欧元区是22万亿美元，英国是9万亿美元。即使认为我国影子银行资产规模为30万亿元人民币（按2011年末汇率折算约为4.76万亿美元），仍远远低于英国的规模。

2.影子银行运作形式较为简单。

西方发达国家影子银行主要是建立在多次资产证券化的基础上，通过投资银行等证券类机构实现资产证券化是西方典型的影子银行模式，融资更多地依赖同业市场，持有的目的是出售套利而非持有到期，信用传递也是通过将资产组合成为复杂金融衍生产品实现的。由于我国监管部门长期以来对金融创新采取审慎稳健的策略，资产证券化尚处于初级阶段，影子银行最主要组成部分的银行理财产品、信托产品、特别是理财产品主要以保险产品、基金产品、保本或非保本理财以及外汇等为主，资金主要来源于社会闲散资金及存款，发行到期直接兑付，与套期获利不同。

3.影子银行杠杆率较低。

西方发达国家对影子银行杠杆率几乎没有监管，为追求高额利润，影子银行大多进行高杠杆率运作，从而给整个金融体系带来风险。而我国在杠杆率管理方面一直较为严格，上世纪90年代后期，我国完善了债券回购市场管理制度，限制了杠杆的使用，降低了市场运行风险，如要求基金公司、证券公司债券回购余额上限不超过净资产的40%或实收资本金的80%，要求买断式回购待返售债券总余额小于自营债券总量的200%，建立客户交易结算资金第三方存管制度，实行债券结算代理制度等。证监会对公募基金机构的设立和基金产品的发行要求事前审批或备案，并对基金产品的流动性管理提出了较高要求，以应对赎回压力。国家发展改革委对私募股权投资基金实行备案管理。在监管部门的管理下，我国影子银行的杠杆率远低于西方发达国家。

三.规范和促进我国影子银行健康发展的政策建议

综上分析，我们认为，与美国等西方金融发达国家相比，我国金融创新明显不足。影子银行作为一种金融创新，在推动我国利率市场化进程、促进金融市场发展、支持实体经济发展、缓解中小企业融资难、培育社会财富管理理念等方面发挥了积极作用。同时，也反映了现行监管体制和金融业发展要求之间的矛盾。对于影子银行，不能因为其存在风险就简单地全盘否定，而应深入研究，积极探索，采取有针对性的政策措施，促进我国影子银行规范、健康发展。

（一）清晰界定影子银行的概念和范围。

影子银行作为一种新型金融形态，其内涵和外延尚不明确。这不仅不利于监管部门形成客观、科学的认识、开展适度监管，也容易造成社会对影子银行形成误解，不利于影子银行在我国规范、健康发展。建议金融监管部门结合我国金融发展现状，根据我国影子银行的主要形式、基本功能等，对我国影子银行进行明确界定，并设定统计范围及信息采集标准，为进一步规范和促进我国影子银行发展夯实基础。

（二）建立对影子银行的协同监管机制。

目前我国影子银行涉及银行、证券、保险等多个金融行业，由于在分业监管体制下，我国各金融监管部门间的协调机制尚不完善，导致对影子银行的监管力度不一致，甚至存在监管空白。同时，由于影子银行信息不透明，监管部门难以评估其风险状况，并实施有效监管。因此，一方面，我国金融监管部门应加强部门间协调，对银子银行制定相对统一的监管原则及规范标准，防止出现监管空白与监管重叠；另一方面，积极推动建立信息披露机制，明确影子银行信息披露的标准，并将其纳入征信系统，降低信息不对称，让市场参与者充分了解影子银行运作及投资的相关内容。同时，不同金融监管部门之间应加大信息共享及协同监管力度，以增强监管的有效性，防范系统性金融风险，促进我国银子银行在规范前提下健康发展。

（三）引导影子银行在支持实体经济和中小企业融资方面发挥积极作用。

影子银行是现阶段我国金融创新的一种大胆尝试，其主流是健康的，作用是积极的。应出台相关法律和政策，进一步加大对我国影子银行创新的支持力度，使其相对银行形成差异化发展趋势，重点发挥影子银行在支持实体经济以及满足中小企业融资方面的积极作用，可考虑给予一定的财政支持，以加大对中小企业融资的倾斜力度，使影子银行在推动我国中小实体经济发展方面发挥重要作用，并相互促进，共同创新与发展。

（四）建立市政债券发行机制，减轻对影子银行的外部融资压力。

由于预算法的制约，长期以来，我国地方政府只能依赖项目融资债为主的融资平台筹集资金进行城市基础建设，而融资平台在向银行借款难的情况下主要依赖影子银行融资。由于影子银行融资风险明显大于贷款和发债，既不利于地方市政建设的可持续发展，又容易受到资金来源的制约。依靠影子银行和融资平台不能最终解决我国城镇化资金来源问题，而且影子银行不仅风险大也难以保证资金持续供给。目前，除财政部代上海、深圳、广东和浙江发行较小数额的市政债券外，其他地方政府无法发行债券，目前仍只能设立融资平台支持地方的融资需要。建议学习美国的经验，由国家建立一个统一的地方政府市政债券发行制度，通过市场机制解决地方政府市政建设的资金需求和城镇化资金来源。这一制度包括市政债券的发行、评估、二级市场交易以及监管等。先在部分省市试点，后在全国推广，以省为单位发行市政债券，为地方政府合力融资打开一个渠道，依靠市场，持续规范地为地方政府解决市场建设资金来源问题，也为社会资金找一条投资渠道，同时也可以促进我国金融市场多样化发展。