提案选编 | 民建北京市委建议推进居家社区养老服务 北京市民政局这样回复！
提案原文
近年来，北京市已逐步形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合覆盖全市城乡社区的社会化居家养老服务体系，老人的获得感和满足感得以较大提升。但同时，由于居家社区养老服务体系建设还处于摸索阶段，在实际运行和管理过程中还存在诸多问题。
民建北京市委通过对各类养老服务机构的考察，发现和梳理了当前北京市居家社区养老服务工作中存在的痛点和难点，从提升居家社区养老服务水平和质量的角度出发，以政策系统化和服务标准化为抓手，就今后如何推进居家社区养老服务体系建设提出相关建议。
背景
制度建设不断加强
《北京市居家养老服务条例》界定了居家养老服务的内容和范围，细化了政府、社会、家庭的职责，从设施配置、社会保障、医疗卫生和人才培养等方面为居家社区养老提供了法律和制度保障制度。2017年,市政府办公厅印发《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》，提出降低市场准入门槛、简化行政审批程序、完善价格形成机制、引导社会资本投资养老服务领域、扶持重点领域发展、推进养老服务供给侧结构性改革、扶持市场主体品牌化、连锁化、规模化、专业化发展，致力于培育一批创新型居家养老服务企业。
养老服务标准化专业化水平有所提升
近年来相继印发和实施的《关于开展居家养老护理员培训试点工作的通知》和《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，重点围绕薪酬待遇、岗位设置、职级体系等方面，全面加强了养老服务人才队伍建设，积极推进了居家养老护理员规范化、标准化、专业化发展。截至2017年底，全市经人力社保部门审批的具备养老护理培训资质的学校有23家，认定16家为居家养老护理员定点培训机构，建设养老护理员培训基地4个，养老护理员职业技能鉴定所1个。目前通过职业鉴定的养老护理员达1.1万余人。
北京市养老事业尽管取得了初步成效，但由于发展时间短，实践中还存在诸多矛盾和问题。
分析
政策逐步完善，但碎片化问题仍存
近年来，北京市在落实居家养老服务体系建设方面采取了多项措施，起到了很好的引导作用。但总体来看，政策法规的衔接配套还需要加强和细化，各项政策、项目实施后的整体合力与效能还没有充分发挥，政策实施效果与目标还存在一定差距。
一是出台政策或实施项目本身存在碎片化问题，缺乏体系化设计和布局考虑，部分政策不尽合理。
就目前出台的各项扶持政策来看，部门性政策或单项政策居多，实施起来缺乏灵活性。比如社区养老服务驿站与规划文件配建的养老服务设施，不论是名称、表述、功能上都不尽相同，导致实际建设工作中受阻，对伤残子女家庭、失智老人养老问题重视程度不足等。
二是普惠性补贴实施效果分散，主要补贴标准相对偏低。
目前，街道、社区层面的养老服务单位之间往往存在着竞争关系，导致普遍存在“吃不饱”的问题。而政府有限的养老服务采购资金等，有平均分配的倾向，造成企业规模效应短时间内难以实现。
现行北京市针对老人三个主要补贴（高龄津贴、高龄医疗补助以及养老助残补贴）在全国范围看也属偏低，部分区实施的家医补贴也远低于市场水平，导致许多医生不愿意从事家医服务。
市场潜力待释放，标准化水平需提高
当前，北京市乃至全国养老服务市场存在的普遍现象是：养老服务需求大、需求多样化，但实际消费少，供需对接不畅。
一方面，为老产品及服务市场尚处开发期，市面上大多为老服务项目不够精细、专业，老人实际体验感不佳。部分服务供应商盯着政府补贴设置项目，久而久之，形成“逆淘汰”现象。
与此同时，许多为老服务项目需要对老人个体信息有足够了解，如助浴、健康咨询、家庭医生等都需要事先确认老人的生命体征等信息，但老人普遍缺乏安全感，“敲不开门”现象普遍。此外，老人消费后对服务质量的追溯和监管缺失、老人维权困难等原因也导致了市场的潜在需求不能得到有效激活。
建议
强化政策的衔接与配套
一是加强和细化配套政策法规。
首先，呼吁有立法权的部门研究相关配套细则，就社区养老服务驿站建设中养老服务设施名称、表述、功能等做出进一步明确规定，从法律上理清驿站的定位和功能；
其次，抓好有关驿站可持续运营的系列保障措施出台，完善针对养老服务驿站的准入、监督、考评和退出制度，不能仅仅满足于把体系建起来，而是要把根扎下去，实现驿站的可持续发展，实现养老照料中心、养老驿站间的服务互补，实现街道区域内各种养老服务设施的整合，构建区域养老服务联合体；
再次，对已实施的各项为老措施，定期回访服务机构和老人，了解实施情况并听取反馈意见，力求改进和完善，力争好事办好。
二是做好“补人头、补砖头”到“补流量”的过渡和衔接。
北京市的养老服务补贴主要以建设补贴和运营补贴为主，俗称“补人头、补砖头”。为突破营利和非营利性养老机构限制，使补贴真正用在养老服务上。
北京市于2018年7月1日起转变运营补贴发放方式，依据养老服务机构实际服务老年人数量发放运营补贴，即从服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴等方面对驿站运营给予支持。鼓励驿站结合服务区域老年人养老服务需求，更多地为老年人提供上门入户服务、特色服务等。
政策的初衷是好的，但据了解，各街道、社区在落实补贴政策时大多采用的年度制，且有很多社区采用的是项目补贴方式。即由养老驿站申报具体为老项目，街道给予定量补贴。7月1日起实施流量补贴后，急需解决政策的过渡和衔接问题，避免基层在实施过程造成混乱。
夯实服务的质量与监管
一要加快养老服务标准化体系、质量评估体系建设。
养老服务的标准化、规范化体系建设不仅有利于养老行业的自律发展，也是政府实施有效监管的重要抓手。
首先，针对养老照料中心、驿站、服务商等开展居家养老服务的单位或企业，制定一套建设运营的规范化指标体系、可量化的质量评价体系、可追溯的服务质量诚信体系和纠纷解决机制，便于行业管理并有效维护老年人的合法权益；
其次，针对助餐、助医、助洁、助浴、助急、康复服务等养老服务项目，民政部门应会同质检等部门，制定一套有关养老服务内容的规范化指标体系和质量评价体系，指导养老服务机构、服务商开展居家养老服务项目等，实现服务状态可视化、服务结果公开化。
二要加强事中事后监督检查，实现监管与奖惩协调联动。
具体做法有：依法严厉查处各类违法违规行为；加强养老设施和服务安全管理，建立定期检查机制，开展全面大排查、大整治，确保老年人人身安全，促进养老服务质量的显著提升；建立多部门、跨区域的协同联动监管和奖惩机制；建立区级养老服务运营机构库，依据考核办法开展对驿站服务进行绩效考核，并将结果应用于为老服务单位培育奖励。
三要建立健全养老服务诚信机制。
首先，建设“居家养老服务商信用信息系统”、养老服务业统计制度等，建立健全行业监测评价机制。
其次，充分发挥96156社区服务热线的监督作用，依托养老服务行业协会或第三方征信机构开展类似“养老服务诚信建设年”等活动，推进诚信体系建设。
再次，充分发挥人大代表、政协委员、老年人家属和专业社会组织等各方作用，推动形成政府部门行政监管、服务对象及家属主动监督、社会舆论公开监督的养老服务质量社会化监督机制。
北京市民政局答复意见
民建北京市委：
贵党派提出的关于“以政策系统化、服务标准化为抓手，推进居家社区养老服务体系建议”的提案收悉，我们会同市司法局、市卫健委、市财政局等部门进行了认真研究，现将办理情况报告如下：
提案在调研的基础上发现并梳理了当前我市居家社区养老服务工作存在的痛点和难点，分析并指出了当前存在政策碎片化、普惠补贴效果分散、标准化水平需提高、市场潜力待释放等客观存在的问题，并提出强化政策衔接与配套、夯实服务质量与监管的具体建议，我们予以采纳，并在下一步工作中加快完善。
一、提案办理情况
（一）强化政策衔接与配套方面
关于社区养老服务驿站的定位和功能
市民政局在2016年分别印发了《关于无偿提供社区养老服务设施用于驿站运营的通知》《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》，明确了社区养老服务驿站是充分利用社区资源，就近为有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等服务，由法人或具有法人资质的专业团队运营的养老服务机构。
提案中提到，“社区养老服务驿站与规划文件配建的养老服务设施，不论是名称、表述、功能上都不尽相同，导致实际建设工作中受阻”，在现实中确实存在这种情况。
为明确社区养老服务驿站与《北京市居住公共服务设施配置指标》和《北京市居住公共服务设施配置指标实施意见》中的“托老所”“机构养老设施”等养老服务设施的关系，市老龄委于2016年印发的《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》中规定，新建居住区、现有居住区配套的养老服务设施，应当无偿用于社区养老服务驿站运营（用于养老机构建设设施除外）；已经交给其他单位运营使用的，应当收回并无偿交给企业和社会组织使用；现有已开展服务的托老所或日间照料中心，应当改造提升为驿站。
2017年出台的《关于加强养老服务设施规范化管理工作的通知》规定，辖区内正在运营并享受过政府补贴且已取得法人资质的全托型托老所，依照现有养老机构（含养老照料中心）、社区养老服务驿站体系进行转型改造。原则上，面积在1000㎡以上的，指导其改造升级为街道（乡镇）养老照料中心；面积在100㎡-1000㎡的，指导其转型为社区养老服务驿站；面积在100㎡以下的，指导其以合作方式成为养老照料中心或社区养老服务驿站的外设功能区。
在今后工作中，我们将加强政策调研，进一步系统梳理居家社区养老设施名称，研究适时明确社区养老服务驿站的法律地位。
驿站可持续运营的保障措施
按照“设施政府无偿提供、运营商低偿运营”思路，开展社区养老服务驿站建设，委托社会力量开展连锁化、品牌化运营。为支持驿站可持续运营，我们出台《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》，坚持“放水养鱼、扶上马送一程”原则，在平均每家给予30万元一次性建设补助基础上，从服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴、运维支持等方面加大养老服务驿站运营扶持力度，按月服务收入城市驿站补贴50%、农村驿站补贴75%，对全托型床位每月最高每床补贴1000元，对品牌连锁经营的每连锁一家发放不低于5万元一次性补贴，所有驿站用水、用电、用气、用暖统一落实居民价优惠，目前驿站连锁运营率达70%以上，社区养老服务驿站建设和运营扶持政策基本形成体系。
检查中发现，在实际经营过程中，有一些驿站确实存在坐等政府项目、靠天吃饭的情况，甚至有相当一部分驿站每年最主要的收入来源就是政府购买服务。
为倒逼服务质量提升、强化市场化供给，我们拟将社区养老服务驿站纳入星级评定范围，目前我们正在会同相关部门和专家学者制定适应驿站实际情况的指标和星级标准，力争年内开展驿站星级评定工作。
构建区域养老服务联合体
围绕老年人周边、身边、床边，有计划地推进街乡镇养老照料中心、社区养老服务驿站和家庭养老床位建设，同步建设街乡镇社区卫生服务中心、社区卫生服务站、护理站及家庭病床，推动养老服务从周边到身边、床边聚集，让老年人有良好的预期，习惯在家中接受上门入户服务，借助社区获得短期照料服务，借助照料中心获得集中专业照料服务。
强化街乡镇统筹作用，整合专业社工、志愿服务、邻里互助等力量，推动形成以共建共治共享为特征的区域养老服务联合体。
目前，西城区、石景山区，以及东城区朝阳门街道、海淀区甘家口街道、朝阳区劲松街道、丰台区长辛店街道建立了相对稳定的区域养老服务联合体。
做好“补人头、补砖头”到“补流量”的过渡和衔接
为做好驿站补贴发放和衔接工作，我们一是要求各区根据本区实际制定补贴细则，做好政策解答和相关衔接工作；二是到驿站开展调研，了解存在的问题和困难，有针对性的对区民政局进行辅导。
截止2019年8月28日，除海淀、房山、大兴、平谷4个区外，其它12个区均出台了实施细则，进一步完善了运营扶持政策。各区均实施第三方监测，加强对服务过程的管理。各区已做好发放运营补贴的前期准备工作。
同时，在市财政给予养老服务驿站建设补贴的基础上，顺义区按市级财政补贴1：1配套支持，东城区、海淀区、丰台区、通州区给予养老服务驿站房租补贴，昌平区、大兴区、房山区、怀柔区给予农村幸福晚年驿站基础运营补贴。
提案中提到“各街道、社区落实补贴政策大多采用年度制，很多采用项目补贴方式”的现象，我们认为，“补流量”与政府购买服务之间并不冲突。
在补流量方面，我们运用信息化手段，对养老服务驿站开展的各类服务项目实时监管，实现服务状态可视化、服务结果公开化、服务补贴精准化。
同时，通过服务监管体系中针对链接服务资源，整合社会力量参与激发运营商的主观能动性，使其主动寻求社会力量参与居家养老服务，将为老服务志愿者队伍建设纳入到驿站发展规划内。
同时，进一步推动了低龄、健康老人服务高龄、困难老人的居家养老志愿服务，使志愿服务组织化、专业化、常态化、可持续发展。
政府购买养老服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会能够承担的服务项目，突出公共性和公益性，以老年人基本养老服务需求为导向，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，重点安排与基层和农村老年人生活照料、康复护理、精神慰藉等密切相关的项目。
为此，从2015年以来，市民政局以政府购买居家养老服务项目的方式，鼓励各区养老服务机构开展辐射居家服务，主要包括为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务和信息服务。
社区养老服务项目，主要包括为老年人购买社区日间照料、老年康复文体活动等服务。按照规定，购买主体应充分了解服务需求，精心论证和设计购买养老服务项目，制定年度购买养老服务计划，包括购买养老服务项目的名称、范围、标的、数量、质量要求、评价方法以及承接主体的条件、服务期限等内容，以增加养老服务驿站的收入，实现持续运营发展。
流量补贴和政府购买服务的目标是统一的，能够起到引导社区养老服务驿站开发服务项目、提升服务水平以及让老年人享受到丰富的养老服务等作用。
（二）夯实服务的质量和监管方面
加快养老服务标准化体系、质量评估体系建设
我们一直重视养老服务标准化建设，近年来会同相关部门制定了15个机构养老服务标准、2个社区养老服务设施标准以及7个居家养老服务标准，目前我市养老服务标准化体系已基本建立。
在质量评估体系方面，我们从2012年起，在全市范围内推广养老服务机构星级评定工作。截至今年1月，北京已进行星级评定的养老机构共有300多家，其中五星级4家、四星级15家、三星级27家、二星级230多家、一星级80多家。
今年，社区养老服务驿站也将纳入北京的星级评定体系之中，我们力争在年内开展养老服务驿站服务质量星级评定工作。
加强事中事后监督检查
2018年11月9日，市民政局会同市发展改革委、市公安局等13个部门印发了《北京市养老服务机构监管办法（试行）》（以下简称《监管办法》），明确了监管范围、监管职责和监管措施；明确养老服务机构监管坚持依法实施、分级负责、属地为主、公平公正、公开高效原则；明确建立政府部门行政监管、行业协会自律管理、服务对象及家属主动监管、社会舆论公开监督的监管体系。
《监管办法》自印发后，得到社会广泛关注，各区民政局也积极探索建立综合监管机制。针对《监管办法》制定时机构改革尚未结束，未细化各单位具体职责的情况，我们适应机构改革的新形势，正在跟进细化《监管办法》，制定监管细则，明确各部门职责和联席会议机制，健全各负其责、齐抓共管的养老服务机构综合监管体系。
建立健全养老服务诚信机制
市民政局会同相关部门出台《关于推进养老服务业诚信体系建设的指导意见》《北京市养老服务机构信用信息管理使用办法》，对违法违规开展金融活动、发生欺老虐老等11种情形直接纳入信用黑名单，实行运营商禁入、联合惩戒等措施。扩大社会监督，委托第三方对服务质量等进行明察暗访，检查情况定期通报。支持北京养老行业协会、北京市人才服务协会、北京老龄产业协会发展，制定养老服务业诚信自律公约，推动行业自律。
二、下一步工作
下一步，我们将认真落实习近平总书记等中央领导同志关于加强城市养老工作重要批示精神和市委市政府决策部署，加快推进养老服务业发展，进一步健全完善构建特大城市养老服务模式，不断推动全市养老服务工作再上新台阶。
一是组织编制养老服务规划。
深入落实《北京城市总体规划》，组织编制养老服务设施中长期发展规划，明确各区、各街道乡镇各类养老服务设施的空间布局、功能结构、数量规模。要求各区同步制定相关规划，将规划要求落到控详规图斑。
二是重点抓好政策落实，做好养老服务机构运营补贴及配套政策实施。
今年，我们将重点抓紧推进各项政策实施，包括建立社会福利综合管理平台信息系统、启动服务对象满意度调查、支持行业协会修订星级评定评分细则、指导各区成立养老行业协会，承接星级评定等日常工作。
三是推动养老服务设施建设。
目前，我市还有80个街乡镇尚未建立养老照料中心。今年，市政府将新建20家街乡镇养老照料中心和150家社区养老服务驿站纳入了市政府为民办实事项目。
四是建立区域养老服务联合体。
以街乡镇为单位，探索建立区域养老服务联合体，明确区域内各类养老服务机构功能定位和职能划分，强化社会化养老服务体系的区域化统筹能力；整合社会组织、专业社工、志愿服务等多方力量，实现区域老年人就近养老。
五是加强养老服务标准化建设。
制定《北京市养老服务业标准体系》，发布助餐、助医、康复服务3项标准，制订修订《养老机构服务质量星级划分与评定》等5项标准，抓好标准宣贯和养老机构、驿站星级评定等工作，进一步发挥标准规范对质量提升的推动作用。
六是加强养老服务综合监管。
实施《养老服务机构监管办法（试行）》，制定养老机构会员制和押金管理使用办法，建立养老机构综合监管机制。建立城乡社区养老服务驿站法人变更、退出机制，加强行业指导和市场监管，健全完善驿站运营商准入退出制度。整治养老行业“保健”市场乱象，加大对非法集资行为打击力度，维护保障老年人合法权益。
（资料来源：北京市政协）
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