提案选编 | 九三学社中央：进一步规范村规民约 走好乡村善治之路

【编者按】

治理有效是乡村振兴的基础，村规民约是村民自治、法治、德治“三治融合”的重要载体。随着乡村振兴战略的深入推进，各地掀起了“修订村规民约”之风，在健全乡村治理体系中发挥了积极作用。但一些村规民约从制定到实施，在一定程度上缺乏合法性考量，影响其效力发挥。

对此，九三学社中央提出关于关于进一步规范村规民约的提案，建议规范村规民约制度设计、开展村规民约清查工作、畅通村规民约侵权的救济渠道。

【问题】

一是制定程序和内容不规范

据不完全统计，超过60%村规民约由村委会成员起草、村委会讨论后，直接公布或村民代表大会通过，缺乏征求意见程序，表决也流于形式。

村规民约普遍是根据“上级指示”“镇街要求”制定，部分乡镇政府甚至将村规民约作为对行政村的考核指标，如某省37%的行政村存在乡镇政府强制推行形式化村规民约的现象。

多数村规民约的内容是乡镇政府“指导性范本”或网络“模板”，不少除了村名外其他内容几乎完全相同，文本普遍缺少作为规范的要素内容，如制定依据，上位法支撑，制定、生效、修订条件，基本性质和约束对象等。

二是备案审查程序虚置，以约代法问题突出

乡镇政府普遍不重视对村规民约备案工作，部分乡镇未履行备案职责。乡镇政府缺乏足够法律素养进行村规民约的内容合法性审查和纠错，村规民约与国家法律法规冲突现象普遍。如，未经法律授权的处罚条款“乱倒垃圾、乱排污水，罚款50元”；限制村民基本权利的条款“外嫁妇女的户口必须迁出本村，收回其结婚前在娘家承包的土地”等。

三是侵权救济渠道缺失

绝大部分村规民约未载明申诉和复议程序。村规民约与村民权利冲突时，村民仅能实现“乡镇政府作出责令改正”的行政救济形式。尽管《村民委员会组织法》第三十六条规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”，但由于村规民约的制定主体是村民大会，责任难以落实，被侵害村民仍难以通过司法途径获得救济。

【建议】

一是规范村规民约制度设计

制定“关于村规民约工作的指导意见”，明确村规民约制订、修订的基本原则、内容形式和具体步骤。

完善村规民约备案审查制度，出台《村民委员会组织法》关于村规民约备案审查的司法解释，落实乡镇政府备案审查的主体责任，要求乡镇政府建立村规民约审查机构，明确备案审查程序。

探索引入第三方审查，如：将村（社区）法律顾问“协助起草、审核、修订村（社区）自治组织章程、村规民约以及其它规定”纳入基础性服务事项；乡镇政府可以委托律师、学者等第三方对辖区村规民约进行合法性审核等。

探索由国家立法机关以适当的形式明确“村规民约”的法律地位，只要制定村规民约的过程遵循了法定程序且内容合法就具有法律效力，并以国家法律强制力保障其执行。

二是开展村规民约清查工作

实施村规民约专项清查，对与法律法规冲突的村规民约进行梳理、修订。

建立村规民约常态化巡查机制，由乡镇政府村规民约备案审查机构定期开展辖区村规民约合法性巡查，对违法违规条款责令修改；县级人大不定期对《村民委员会组织法》实施情况进行检查，将村规民约制定程序及内容合法性作为检查内容。

将村规民约规范化作为下一阶段基层干部普法工作重点，提高对村规民约备案审查纠错的法律素养。

三是畅通村规民约侵权的救济渠道

明确乡镇政府除依职权进行审查外，可依村民申请，对村规民约内容进行违法审查并责令改正。

加强村规民约合法性的司法判断，人民法院在审查涉及村规民约违法的诉讼案件时，应严格对村规民约的程序性审查，慎重实质性审查，以保障村民自治权利。

人民法院对违法村规民约在不予适用的同时提出司法建议，由乡镇政府责令村民会议修正。(转载请注明：中国网政协频道《议库》APP平台）                                                                                                                       

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