医疗资源规划布局成为首要任务

方来英说，对于拥有2000余万常住人口，占地16000多平方公里的北京市来讲，资源规划尤其是医疗资源的布局成为城市发展的重中之重。机构调整之后，北京市卫生计生委将卫生规划和医药卫生协调职能合并，成立发展规划处，医疗资源的规划布局被列为首要任务。

北京90%的优质医疗和教育资源集中在中心城内，单中心的城市空间布局导致城市功能过度聚集，让城市管理者从城市规模、功能结构、产业布局、公共服务以及城市管理等方面不得不进行调整。

根据《北京市城市总体规划（2004-2020）》，北京在中心城区之外、五环路周边规划了清河集团、北苑集团、酒仙桥集团、东坝集团等10个城市功能组团，并确定发展昌平、大兴等11个新城区，承担疏解中心城人口和功能、集聚新的产业。

对此，方来英表示，随着城市功能调整、范围扩大、中心城区人口逐步向外疏解，优质医疗资源也应调整布局，更好适应市民就医需求。“五环路内原则上不再批准建立政府办综合性医疗机构，严格控制政府举办医院向社会提供的特需服务的数量和比例。把更多地增量交给社会资本举办。”方来英补充说，即便是社会资本办医，也要遵循资源设置规划。

2013年底，北京已在五环路周边地区初步规划了33家医院或院区构成的环五环医疗服务带，推动城市发展和人口疏解工作。

方来英说，考虑到三级医院整体搬迁成本高、影响涉及面广、配套设施需求大、历史文化留存等因素，仅对极少部分医院实施整体搬迁，主要采用三级医院举办分院、提升扩大分院服务能力和规模、压缩中心城区院区规模等步骤逐步实现中心城区优质医疗资源的向外疏解，优质医疗资源既能获得发展空间又能满足区域优质医疗服务需求，进一步优化北京市医疗服务设施布局。

医联体建设也是北京在资源布局调整中积极推行的举措。截至今年6月底，北京市已组建了23个医联体。方来英说，下一步，北京将细化分级诊疗制度，比如通过医联体内部的挂号系统实现转诊优先，医院只有在满足医联体内部需求之后才能外放号源等，以此调节大医院拥挤的门诊量。

深水区的医改不“翻烧饼”

医药分开是北京公立医院改革的重头戏，2012年7月1日起，北京市首先在北京友谊医院试水医药分开改革，取消15%的药品加成，增收42元、60元、80元不等的医事服务费。当年，这一新政陆续在北京朝阳医院、北京同仁医院等5家医院推开。正当媒体欢欣鼓舞地报道这一政策将于明年全面铺开时，北京的医药分开却迎来了近两年的“闭关”期，“北京的医药分开是不是收不抵支？”“被架起来的5家医院是不是出现了药品价格洼地？”“第三方评价结果未向社会公开是不是说明医药分开需要重新评价？”一时间，坊间对北京医药分开政策的效果产生质疑。

机构调整之后，医药分开是按兵不动还是继续起航？方来英表示，北京医药分开还要继续推进，不存在“翻烧饼”的问题，但改革往往需要结合实际，将几个政策揉在一起，形成一套新的机制。“医药分开要跟医保制度和医疗服务价格调整结合起来推，单兵突进很难进行。医疗服务价格调整已经酝酿了很长时间，但价格调整牵一发而动全身，今年北京调整了水价，医疗服务价格调整可能就会缓一缓，要根据物价水平和老百姓的接受能力进行评判。”方来英总结说，医药分开将继续推进，但目前没有具体时间表。

方来英说，北京医疗卫生改革就像是下棋，不仅环环相扣，而且每一步都埋有伏笔。他举例说，北京试图构建一个平等的医务人员管理体系，这必然要推动医生电子执业注册，政府部门要“跳出大院长的职责，更多地强调行业管理职责”。如此才能为推进医师多地点执业打下基础，接下来就能推进医疗责任险投险主体的改变。

方来英介绍，医生电子执业注册的改革设想还隐藏着另一改革思路，即推进医师电子处方继而取消社区卫生服务机构的药房。“在实行收支两条线的社区卫生服务机构，药品实行零差率之后还有药房存在的必要吗？社区医生开的药方能不能在零售药店取药？”方来英认为，紧接着的问题是医保要不要跟进零售药店的报销，如果跟进，医保如何依据电子处方进行支付。“所以我们要研究的另一项举措是医生电子签名，这就牵扯到全市统一的医生身份识别，必须进行电子注册。”

在此次机构调整中，北京市还把拟定鼓励社会力量提供医疗卫生和计划生育服务的相关政策并组织落实的工作职能放在了医政处，是深化医药卫生体制改革，进一步鼓励社会办医的新举措。“很快，北京将出台健康服务业实施意见，届时将允许公立医院以特许经营权的方式与社会资本展开合作。” 方来英说。 

计划生育职能成为北京市卫生计生委的重要工作之一。针对社会上极为关注的独生子女费，方来英提出了与众不同的设想：“一个月5块钱的独生子女费谁都觉得少，即便涨到30块钱恐怕工薪阶层也不觉得多，而财政却增加了压力。独生子女费最大的用途是解决独生子女家庭生活保障风险问题，如果就是以这个问题为着眼点，我们能不能通过保险渠道解决？建立政府保险，把掌握的资金投保，建立保险进行失独家庭的互助？”目前国家层面只是提出了提高标准的想法，北京打算先行先试探索保险制度，发挥财政基金杠杆作用，集中力量解决主要矛盾。

职能调整突出全行业监管与保障公众权益

北京的另一个特点是“八路大军”办医院，所属的66家三级医院，有的归军队，有的归武警，有的是市属，有的附属于大学，有的归国家卫生主管部门等。如何把这些隶属关系复杂的医院拧成一股绳，劲儿往一处使，考验着政府智慧。

针对北京市复杂的医院行政隶属关系，方来英说，北京突出强调全行业监管。此次机构调整，北京市卫生计生委成立了综合监督处，将原由法制监督处承担的公共卫生监督职能、原由康复医疗护理监管处承担的医疗监督职能、原由计生委有关处室承担的计生监督职能和原由卫生局办公室承担的安全生产监管、保卫工作协调指导等职能，统一划归到综合监督处。统筹协调国家卫生计生委、北京市委市政府和相关委办局交办的与公共卫生、医疗卫生、计划生育、安全生产、保卫工作密切相关的法规制度落实情况，通过对公共卫生、医疗卫生和计划生育等机构依法执业、依法管理情况的监督检查，发现行业管理中存在的问题，——提出具有针对性的改进意见，力求实现对卫生计生行业的全方位、全员额、全过程监管，实现全行业监管效益的最大化。

    北京市卫生计生委新的“三定”方案创新提出设立公众权益保障处，成为机构调整最大的亮点。

对于公众权益保障处相关职责，方来英用一句话进行了概括，就是围绕公众的知情权、表达权、参与权、监督权，以公众的眼光去发现问题和评价政府工作。方来英表示，要增强公众对医疗卫生高技术、高风险、高难度特点与卫生工作规律的认识和理解，逐步引导形成尊重医学科学和卫生计生工作者的良好社会舆论氛围，推动建立和谐医患关系；出台与群众利益相关的重大政策前，要认真开展公众咨询工作，充分吸纳民意。

方来英解释，围绕公众权益保障，北京将塑造卫生部门的管理抓手，即绩效考核评价体系，以此判断改革取得了什么样的成效，公众的权益是否得到保障。“过去我们总是说，社保部门有医保基金管理作为抓手，人事薪酬制度又掌握在人事部门，卫生部门似乎无用武之地。通过这次机构改革，重塑包括公益性、群众满意度，质量水平等在内的评价体系。” 

方来英解释，评价体系将体现两个特点，一是注重顶层设计，强调对区县政府卫生工作的绩效评价，二是强化医院内部的评价，应该建立打破所有制设计，淡化所有制结构的评价制度和体系，不过分强调民营医院或公立医院该怎么做。

（北京市卫生和计划生育委员会宣教中心供稿）