全国政协提案委：严守生态红线 实施重大生态修复工程

主要问题

由于气候变化、历史原因以及人口增长和经济粗放发展的方式对生态的巨大压力，自然生态系统持续退化的总体态势尚未得到根本改变，保护生态环境仍然是十分突出和紧迫的问题。

(一)生态用地面积逐步减少。随着我国经济的快速发展，城市扩大、基础设施建设以及开垦、围垦、开矿、采石、采沙、旅游开发等用地需求，对林地、草原、湿地、湖泊的“蚕食”十分严重。据第七次全国森林资源调查统计，全国每年林地转为非林地约166万多公顷，每年被征占用或开垦的草原面积平均在30万公顷以上。黑龙江省上世纪80年代草原面积753万公顷，目前只有433万公顷。我国湿地面积近10年间减少约200万公顷。黑龙江三江平原的自然湿地，由解放初的500万公顷锐减到目前的91万公顷。全国围垦湖泊面积130万公顷以上。全国面积大于10平方公里的湖泊中，有231个存在不同程度的萎缩，湖泊总储水量减少(不包括干涸湖泊)517亿立方米。

(二)生态资源质量明显下降。虽然自上世纪90年代以来，我国森林资源一直保持面积、蓄积“双增长”的趋势，但森林资源相对不足和森林资源质量不高的问题依然突出。我国90％以上的天然草原存在不同程度的退化，其中植被盖度降低、沙化、盐渍化等中度以上明显退化草原占50％。全国牧区天然草原的牲畜超载率在23％以上。人均自然湿地面积为世界平均水平的13％。在气候变化等自然因素和毁湿开垦、水资源过度开发利用、水体污染、湿地缺水等人为因素的作用下，湿地退化和丧失的趋势很难得到有效遏制，局部地区面临的开发压力日趋增大。湖泊生态系统平衡遭到破坏，湖泊水体污染和富营养化日趋严重，沼泽化进程加快，生物多样性呈现下降趋势。

(三)生态建设投入明显不足。一是森林抚育补贴政策规模小、标准低、范围窄。经过多年造林，我国大量中幼林正处在确保成林质量、增长森林蓄积的关键时期，森林抚育欠账严重。2012年中央财政森林抚育补贴任务为5100多万亩，不足“十二五”规划任务的一半。内蒙古、东北三省等国有林区随着商品材采伐任务量锐减，单位自筹资金越来越困难。黑龙江省平均人工造林每亩成本700元左右，森林抚育平均每亩成本200元，国家补贴标准每亩仅分别为200元和100元。二是草原保护制度推进难。目前国家对草原基本建设的投入主要是退牧还草工程，每年投入20亿元(按工程区每亩平均30元标准)，平均到全国草原每亩仅有0.33元。禁牧、休牧、草畜平衡等草原保护制度在促进生态好转的同时，由于草原畜牧业生产基础设施薄弱，生产方式转型困难多、历时长，牧民稳定增收任务十分艰巨，虽然部分地区实施了草原生态奖补等政策，但因补贴标准低，不足以弥补牧民因履行禁牧、减畜义务而造成的损失，偷牧现象时有发生。三是林区基础设施建设落后。我国林区水、电、路、通讯等基础设施建设落后，特别是林道建设和需求差距较大，林网密度低、道路质量差，直接影响森林经营管护等工作的正常开展。四是防沙治沙力度小，成果巩固难度大。通过多年治理，内蒙古沙化治理项目区的植被刚刚开始恢复，但生态系统结构、功能还很不稳定。防沙治沙任务分散在区域性工程或防护林、草原治理工程中，存在着投资少、速度慢、区域不平衡等问题。由于国家资金扶持有限，地方财政投入不足，防沙治沙成果的巩固与扩大十分艰难。五是湿地生态效益补偿制度长期缺失。在我国重要的湿地区域，由于生态建设的需要，国家实施了抢救性湿地保护政策，建立了550多处湿地自然保护区，430多处湿地公园，保护了约50％的自然湿地。由于限制了保护区域内对湿地资源的开发利用，区域内群众收入增长缓慢。

建议

(一)划定并严守生态红线。在充分调查研究、摸清底数的基础上，制定生态保护和建设的总体规划，确定我国森林、草原、湿地、湖泊和宜林宜草沙化土地等生态资源保护红线。把生态效益纳入经济社会发展约束性指标和评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。明确各级政府在生态保护中的主体责任，建立和落实责任追究制度。

(二)完善政策体系。像支持教育、卫生事业发展一样，将生态建设纳入公共财政支出的重要方面，增加支出比重，建立长效机制。下决心尽快建立生态补偿机制和生态保护重点县奖励制度，提高补偿标准、扩大补贴范围。采取有力措施鼓励和支持社会民间资本进入生态建设领域，以缓解停止主伐后国有森工企业和地方财政减收压力。在对国有重点林区森林管护补助政策的基础上，再给予5元/亩生态效益补偿。继续推进草原承包制度，加快解决一些地方草原性质不明、边界不清、权属不定、面积模糊等突出问题。

(三)坚持依法保护。坚定不移地执行好《草原法》和《防沙治沙法》，出台《基本草原保护条例》和《防沙治沙实施条例》，落实好《水土保持法》，依法预防和治理水土流失。依据最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应有法律若干问题的解释》，加大对破坏草原资源行为的惩处力度。加快修改《森林法》，依法解决森林经营主体的权利义务和激励机制问题。加快出台湿地保护和管理的法律法规。

(四)继续实施重大生态修复工程。继续实施京津风沙源治理、三北和长江流域防护林体系建设、重点湖泊水资源保护和污染治理、扎龙湿地生态修复、水土流失综合治理以及退耕还林、退牧还草等重点工程。加快实施“十二五”规划中有关林业、草原、湿地荒漠化防治和水利等生态工程建设。尽快落实《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》，将确定的大小兴安岭林区享受西部大开发、林地和建设用地增减挂钩试点等重大政策落实到位。将国有林区、国有林场水、电、路等基础设施建设纳入国家规划，将松嫩、三江两大平原湿地修复保护工程上升为国家战略。将科尔沁沙地综合治理工程纳入国家规划。