全国政协“加快发展普惠托育服务体系”专题调研综述

视频调研现场 王达 摄

近年来，我国生育率持续走低，2021 年全国人口净增长48 万，基本进入零增长区间，人口发展面临巨大挑战。去年，中共中央作出了实施“三孩”生育政策及配套支持措施的重大决策，这也让0—3岁婴幼儿的照护和养育问题愈发受到关注。

国家卫生健康委提供的数据显示，目前我国3 岁以下婴幼儿约3727 万，其中超过35%的婴幼儿家庭有入托意愿，但实际入托率仅为7%左右。一方面，各类托育机构提供的托位数难以满足婴幼儿家庭需求，另一方面，过高的价格也让工薪阶层家庭望而却步，造成“家庭入托难”与“机构受托不足”现象并存。而祖辈照料负担过重、女性职业发展受阻、养育机会成本提升等现象凸显托育服务需求强烈，成为制约家庭生育的突出因素。

“人口问题是关系中华民族永续发展和伟大复兴的基础性、全局性、战略性问题，是‘国之大者’。因此，发展普惠托育服务解决的不是‘带孩子’的小问题，而是涉及到国家和民族未来发展的大问题。”3 月15 日，全国政协副主席何维在“加快发展普惠托育服务体系”情况介绍会上强调。

按照计划，3 月16 日至22 日，何维应率全国政协人口资源环境委员会“加快发展普惠托育服务体系”专题调研组赴江苏、安徽开展实地调研，但受疫情影响，调研只能通过书面和视频方式进行，但这并未影响调研的实际效果。针对惠托育服务供给严重不足、支持政策体系不完善、综合监管缺位、民众育儿意识亟待改变等问题和“短板”，调研组深入了解情况，多次交流研讨，积极建言献策，为4 月15 日即将召开的“加快发展普惠托育服务体系”双周协商座谈会做充分的准备，为推进普惠托育服务体系发展贡献人民政协的智慧和力量。

政府与市场

根据现行政策，3岁以下托育服务属于非基本公共服务范畴，属于地方事权。

在这一定位下，中央财政主要通过税收优惠支持托育服务发展，为社区提供托育服务的机构，可按相关具体规定享受免征增值税、契税、房产税、城镇土地使用税、不动产登记费等税费优惠，其取得的符合条件的收入，减按90%计入应纳税所得额，经认定为非营利组织的，其取得的符合条件的收入可免征企业所得税。地方财政为落实普惠托育服务专项行动，也出台了一些运营补贴、以奖代补等政策支持普惠性托育机构发展。江苏南京除了为新建托育园发放建设补贴以外，每年对评选出的示范托育园进行奖补，同时，区政府可根据机构建设及服务开展情况，对托育园给予一定运营补贴。安徽合肥对评选出的一级、二级、三级示范托育机构进行不同数额的资金奖补。

然而，当前实际情况是，九成以上的托育机构是营利性，普遍面临前期投入多、运营成本高、投资回收周期长、抗风险能力弱等问题。2021年，超七成已备案托育机构亏损运营。个别地方出台了水电气暖参照居民价格的政策，但需要自行解决改变线路、更换设备等问题，难以落地落实。国家发改委自2021年开始对托育机构每个托位补贴1万元的政策申报门槛较高，许多托育机构达不到申报要求，只能“望补贴而兴叹”。

江苏省在介绍情况时也反映，由于托育服务属于普惠性非基本公共服务，国家对地方转移支付补助资金项目中，未安排托育服务专项经费。中央投资建设项目要求高、争取难，托育机构规模小、成本高，以社会化发展为主，多数地方政府财政支持力度不大，与养老、学前教育等行业相比，发展托育服务缺乏有力的政策和资金支持。

在这样的背景下，托育机构只能以高收费来维持运营和收益。据调查，2020年，全国托育机构平均月收费为2699元/人，占家庭可支配收入的36%；北京平均月收费为6719元/人，占家庭可支配收入的46.5%。

“‘十四五’规划提出到2025年每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个的建设目标，如果没有财力保障实现价格普惠，短期内扩大的供给极有可能闲置浪费。”全国政协人口资源环境委员会副主任，中国计划生育协会党组书记、常务副会长王培安表示。

全国政协委员，天津市政协副主席、民进天津市委会主委张金英建议研究采取公建民营、运营补贴、奖励补助、购买服务等方式，提供托位补贴，降低租房成本，减低机构运营成本，支持托育机构提供普惠服务。国家卫生和健康委员会人口家庭司司长杨文庄认为应研究扩大中央预算内投资补助，按照每年新增100万个托位，为新建、改扩建机构提供100亿元建设补贴，并同等享有地方政府提供的支持政策包。

“也可以在统筹现有社区资源上下功夫，研究在社区综合服务、小区配套设施方面提出刚性要求，加快改建并提供与常住人口规模相适应的托育服务及配套安全设施。”农工党中央参政议政部部长王素芳说。

委员们认为，在加快发展普惠托育服务体系过程中，政府应承担起主体责任，应研究将托育服务纳入基本公共服务，围绕建设、运营和行业发展等方面，按照中央与地方财政事权和支出责任，建设行之有效的补助机制。

“从国际经验来看，把托育服务纳入基本公共服务，已经逐渐成为越来越多国家的政策选择。统筹考虑我国发展托育服务的迫切性以及现阶段发展水平，由政府承担托育服务供给的主要责任，分担机构和家庭支出成本，是未来大的改革方向。”全国人大常委会委员，农工党中央专职副主席杨震表示。

“政府承担主体责任，但是方式方法上不能再沿用过去大包大揽的做法，要创新公共服务提供方式，加大财政投入的同时发挥财政性资金的杠杆作用，充分调动社会力量参与。”全国政协人口资源环境委员会主任，国务院发展研究中心原主任、党组副书记李伟表示。

数量与质量

据测算，“十四五”期间需新增约400万个托位。

“数量只是一方面，还要特别注意供给的有效性和持续性。”全国政协委员，中国社会科学院社会学研究所研究员何蓉如是说。

今年的政府工作报告，把“完善三孩生育政策配套措施，将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，多渠道发展普惠托育服务”作为重要内容之一提出来，相关政策文件也提出了事业单位、国有企业、民间投资、民非组织等多种主体，独立托育机构、托幼一体化、家庭托育点、用人单位办托等多种模式。显然，这些政策建议都需要进一步专门梳理、细节突破、落实落地。

在这方面，江苏省进行了有益的探索。

南通市海门师山托育中心是江苏省第一家国企托育机构。从2019年6月起，已先后开办四家园区，可提供720个托位，累计服务婴幼儿4000多人次。打造“1+3+N”照护服务体系，即在海门城区打造一个示范性托育机构，以此为依托，在城区、社区和企事业单位三个层面开办N个托育服务点，构建覆盖全区各层面的婴幼儿照护网格。

苏州工业园区童元托育服务中心是苏州大学附属儿童医院工会投资举办的福利性托育机构，也是中国计划生育协会第一批婴幼儿照护服务示范创建项目点。该中心发挥三甲专科医院、江苏省儿童早期发展建设基地以及江苏省爱婴医院资源优势，探索形成“医育结合、保教融合”的婴幼儿早期综合发展与健康管理系统及家园联动的养育方案。

“动员各方力量，发展多层次、多形式的托育机构还有很多事情可以做，比如加快发展嵌入式社区托育机构，通过社区托育点、家庭互助式托育等服务模式，开展全日托、半日托、计时托、临时托等多样化服务形式，为家庭提供近便、平价、优质的社区托育服务。比如鼓励招生人数不满的幼儿园将招收对象向3岁以下幼儿延伸，设置适当比例的托班，提供普惠托育服务等。”全国政协常委，国务院原副秘书长、国家信访局原局长舒晓琴表示。

“在这方面，政府同样不能缺位，其需要发挥的作用不是简单地建多少个托位，而是要在运营机制、人才培养、课程设计、科学育儿观念宣传普及等‘软件’建设上下更大的力气。”全国政协人口资源环境委员会副主任，十九届中央委员、审计署原审计长胡泽君说。

提到人才培养，委员们同样有话要说：由于托育服务职业教育与高等教育学科设置刚起步，院校普遍未设置托育学科，师资队伍、教材体系尚未建立；岗位技能培训能力薄弱，培育教材开发等尚未形成统一的国家标准，职业资格认证门槛低，半数以上从业人员对职业发展缺乏稳定预期、流动性大。

全国政协人口资源环境委员会驻会副主任欧青平认为，加强人才队伍建设是提升托育服务质量的关键所在，应研究制定托育人才培养培训规划，健全人才培养体系。全国政协委员，华东师范大学人口研究所所长丁金宏提出加强婴幼儿托育服务正规学历教育，扩大婴幼儿托育服务人才培养规模，大力发展3岁以下婴幼儿托育服务人才学历教育。全国政协委员，上海市教委副主任倪闽景建议拓展学历教育渠道，发展多种形式的托育服务高等教育，把全日制教育和在职学历教育有机结合，为3岁以下婴幼儿托育服务人才提供更多提升学历的渠道。

“同时，还应加大政府培训支持力度，争取在3-5年内，对现有托育服务从业人员进行全员培训。同时，支持社会力量开办托育服务培训，培训成果给予与公办机构同等的待遇。”全国政协委员，黑龙江省政协副主席、农工党黑龙江省委会主委马立群表示。

构建综合监管体系也是保障托育服务质量的关键一环。托育机构的综合监管主要涉及卫生健康、药品、市场监管、民政、消防、住建等多个部门，专业性比较强，部门独立开展综合监管联动性不强，多个部门联合监管，协调难度大，不利于常态化监管。对此，委员们建议探索完善综合监管措施，组建专职（兼职）托育服务综合监管机构，明确专职（兼职）人员，定期开展综合监管。建立托育服务信息管理平台，打通监管盲区，实现相关部门信息互通共享，同时，加快托育服务专门性立法，织密织牢婴幼儿安全健康的防线。

计划与调整

在听取苏州市托育服务体系发展情况介绍时，一组数字引起了舒晓琴的注意：全市共有托育机构661家，截至2021年12月底，在国家托育机构备案信息系统完成备案69家。

“为什么备案率只有10%多一点？是没有申请备案，还是审批没有通过？如果是审批没通过，原因又是什么？”

针对舒晓琴的一连串问题，苏州市卫健委相关负责同志颇显无奈：“不是没申请，是审批没有通过，主要原因是经营场所消防不合格。”

按照规定，开办养老机构可以使用社区用房，而托育机构只能是商业用房，否则住建的消防验收合格证办不出来，并且只有500平方米以上的商业用地才能申请开办新的托育机构。

“按政府相关的托育机构建筑设计标准，要寻找或租赁适合的场所办托比较困难。目前，经营场所已经成为制约社会办托机构规范发展和扩大规模的瓶颈。”师山托育中心负责人张婷婷直言。

在全国政协委员，中国人口与发展研究中心主任贺丹看来，完善托育发展要素体系支撑，最重要的是用地用房的保障。群众最需要的是身边的托育服务，扩大供给必须要在就近便利上下功夫，这也是设施高效利用、避免闲置的关键所在。“今年政府工作报告明确提出，加大社区养老、托幼等配套设施建设力度，建议调整相关规定，在规划、用地、用房等方面给予更多支持。”贺丹表示。

“可以调动地方政府主动性，在盘活现有土地空间资源、利用老旧社区公共设施资源等方面出台有力措施。对于已建成居住区部分符合托育服务条件的社区用房、物业用房、企事业单位的办公用房在不改变房屋性质的情况下，开通消防备案渠道，规范简化社会力量办托的审批手续。”全国政协委员，农工党江苏省委会副主委、江苏省人民医院副院长王水说。

针对疫情反复出台纾困政策也是托育行业从业者们的现实诉求之一。

“普惠托育是一个微利行业。如果闭园一个月，基本上一年只能打平手，闭园两个月肯定亏损。自开园以来，因疫情防控需要，立宝托育已经闭园2次，累计时长达6个月。这期间，不仅无法收费，还要正常支付工资、开展业务培训，恳盼国家在对托育机构疫情防控闭园同时，也能够通过专项保险、关停补助等方式，帮助化解疫情防控带来的额外风险。”南通市立宝托育负责人张小茱表示。

托育是受到疫情冲击最大的行业之一：涉疫地区往往“一刀切”强制关停，未出现疫情地区业采取预防性措施，以“放寒假”“放暑假”之名要求暂时停业，却没有将幼儿园纾困政策延伸覆盖，也没有建立相应的救济机制，托育机构全靠投资者自己硬扛。再加上大部分托育机构没有固定资产、现金流不稳定，因此缺乏行之有效的金融保险支持措施，使得新冠肺炎疫情对托育行业冲击明显，大量托育机构退出市场。

“建议参照疫情防控期间民办幼儿园扶持政策，给予托育行业持续性补贴并出台一揽子纾困政策，金融机构也应研究为托育机构及其投资人提供融资支持。”中国人口与发展研究中心副研究员史毅表示。

在委员们看来，普惠托育服务体系的加快发展，离不开托育服务专题研究的持续深化，离不开行业发展政策体系的不断调整、健全、优化。现阶段，可对一些情况进行重点摸底，比如家庭对托育服务的需求程度，家庭期待的托育服务提供方式等，然后根据各地的情况精准施策，多元扩大普惠性托育公共服务供给，稳步提升服务保障水平，不断满足人民群众对方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务需求，实现“幼有所托”。

近年来，我国生育率持续走低，2021年全国人口净增长48万，基本进入零增长区间，人口发展面临巨大挑战。去年，中共中央作出了实施“三孩”生育政策及配套支持措施的重大决策，这也让0—3岁婴幼儿的照护和养育问题愈发受到关注。

国家卫生健康委提供的数据显示，目前我国3岁以下婴幼儿约3727万，其中超过35%的婴幼儿家庭有入托意愿，但实际入托率仅为7%左右。一方面，各类托育机构提供的托位数难以满足婴幼儿家庭需求，另一方面，过高的价格也让工薪阶层家庭望而却步，造成“家庭入托难”与“机构受托不足”现象并存。而祖辈照料负担过重、女性职业发展受阻、养育机会成本提升等现象凸显托育服务需求强烈，成为制约家庭生育的突出因素。

“人口问题是关系中华民族永续发展和伟大复兴的基础性、全局性、战略性问题，是‘国之大者’。因此，发展普惠托育服务解决的不是‘带孩子’的小问题，而是涉及到国家和民族未来发展的大问题。”3月15日，全国政协副主席何维在“加快发展普惠托育服务体系”情况介绍会上强调。

按照计划，3月16日至22日，何维应率全国政协人口资源环境委员会“加快发展普惠托育服务体系”专题调研组赴江苏、安徽开展实地调研，但受疫情影响，调研只能通过书面和视频方式进行，但这并未影响调研的实际效果。针对惠托育服务供给严重不足、支持政策体系不完善、综合监管缺位、民众育儿意识亟待改变等问题和“短板”，调研组深入了解情况，多次交流研讨，积极建言献策，为4月15日即将召开的“加快发展普惠托育服务体系”双周协商座谈会做充分的准备，为推进普惠托育服务体系发展贡献人民政协的智慧和力量。

（记者 吕巍）