准确把握人民政协专门协商机构的新内涵

专门协商机构之所以能够承载人民政协作为人民民主重要实现形式的固有属性，这是因为人民政协从成立之日起，就是人民民主与统一战线相结合的政治组织，而且政协所实行的民主主要是协商民主。

中央政协工作会议提出，专门协商机构综合承载政协性质定位，是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵。新时代发挥好人民政协专门协商机构的作用，首先要准确把握人民政协专门协商机构的新内涵。这个新内涵可以从三个层面来理解和把握。

从人民政协的自身固有属性来理解和把握

习近平总书记在中央政协工作会议的讲话中论述人民政协要坚持性质定位时指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”这里，习近平总书记首次把人民政协“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”放进人民政协的性质定位中加以论述，而且对关于政协性质定位的六句话不是简单并列讲的，而是将前面讲政协自身属性的三句话连在一起，与后面的“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”的关系，用了“作为”“是”的句式加以表述。这实际上就把关于政协自身属性的三句话作为一个整体来看待，与后面的关于政协性质定位的三句话分为了两个层面。专门协商机构综合承载政协性质定位，首先是综合承载了政协自身固有属性的性质定位。

专门协商机构之所以能够承载人民政协作为统一战线组织的固有属性，这是因为它们之间有着内在的统一性。统一战线是不同的社会政治力量为了实现一定的共同目标在共同利益基础上结成的政治联盟，统一战线中的不同方面为了协调行动就必须进行协商。人民政协作为统一战线组织要在协商的基础上产生，人民政协中的统一战线关系要通过协商来协调，人民政协作为统一战线组织履行职能要运用协商的方式来开展。人民政协的协商民主融协商、监督、合作、参与于一体，也具有统一战线的特点。由于人民政协是中国革命统一战线发展的结果，人民政协作为多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式都是建立在统一战线组织基础之上的，统一战线组织的性质决定了人民政协不是权力机关而是协商机构。因此，统一战线组织也可以说是人民政协的根本属性。

专门协商机构之所以能够承载人民政协作为多党合作和政治协商的机构的固有属性，这是因为中国共产党和各民主党派在长期革命和建设进程中形成了亲密合作的关系，中国共产党在国家政治生活中是执政党，各民主党派也不是在野党和反对党，而是参政党。中国各党派的活动不是像西方国家政党那样主要是为了竞选，争夺执政权，而是在大目标一致基础上通过广泛的合作与协商，共谋国家发展，实现民族振兴。这就决定了中国的政党制度根本不同于西方那种依附于竞选政治互相倾轧的两党制或多党制，而是一种以合作与协商为特征属于协商民主的新型政党制度，人民政协作为专门协商机构也才能成为多党合作和政治协商的重要机构。我国的多党合作与协商广泛地存在于国家政治社会生活的许多领域，但人民政协在其中具有不可替代的作用，即其是实行我国政党制度的重要政治形式和组织形式。中国共产党和各民主党派都参加政协，人民政协必须贯彻党同各民主党派和无党派人士“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，保证民主党派成员和无党派人士等在政协中占有较大比例，支持各民主党派和无党派人士在政协参与国家重大方针政策讨论协商，对民主党派以本党派名义发表意见、提出建议作出机制性安排，完善民主党派和无党派人士在政协开展经常性工作的机制，促进参加政协的各党派、无党派人士的团结合作。

专门协商机构之所以能够承载人民政协作为人民民主重要实现形式的固有属性，这是因为人民政协从成立之日起，就是人民民主与统一战线相结合的政治组织，而且政协所实行的民主主要是协商民主。周恩来同志在政协成立初期就提出，新民主主义的议事精神不在于最后的表决，而主要在于事前的协商和反复的讨论。进入改革开放新时期特别是新时代以来，中共中央进一步明确了协商民主是我国人民民主的重要形式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。适应发展协商民主新形势，习近平总书记提出人民政协要把协商民主贯穿履行职能全过程，发挥作为专门协商机构的作用。在中央政协工作会议上，习近平总书记又专门强调：“人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。”这就进一步把人民政协纳入我国社会主义民主政治的大局中，阐明了人民政协作为统一战线组织、多党合作机构、人民民主重要形式的性质作用，都可以在协商民主中得到体现，更加丰富了专门协商机构的内涵。

从国家宏观的角度来理解和把握

习近平总书记关于政协性质定位的后三句话，是从国家宏观层面论述人民政协作为专门协商机构的重要定位。

人民政协“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，指明了政协在我国协商民主体系中的重要地位。新时期以前，在我国政治生活中就曾有“三套协商”，不仅政协有协商，人大有协商，还有国务院的国务会议、最高国务会议的协商。新时期以后，适应推进政治体制改革、发展社会主义民主政治的需要，中共中央正式提出我国社会主义民主有选举和协商两种重要形式。中共十八大以来，中共中央进一步把发展社会主义协商民主提到战略全局的高度，提出要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展。这就把过去主要是在国家政治生活中开展的民主协商拓展到包括社会基层的各个方面，政协协商也因而被纳入协商民主体系中，成为“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。

人民政协“是国家治理体系的重要组成部分”，指明了政协在国家治理体系中的重要地位。新中国建立后特别是新时期以来，中共中央就已明确人民政协作为党领导的政治组织和民主形式是“我国政治体制的重要组成部分”。进入新时代，适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，习近平总书记提出了“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”。现代各国通行都是按照职能分工来确定不同组织机构在国家治理体系中地位的。中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党领导。我国国家治理体系的突出特点是中国共产党领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。把人民政协作为专门协商机构嵌入国家治理体系，明确了在我国国家治理体系中，在党的领导下不仅有国家权力机关、立法机关、行政机关、检察机关和司法机关，还有一个专门协商机构。这就使各党派团体和各族各界人士都能通过政协的渠道参与国家治理，实现在国家治理中执政党与参政党、国家机关和社会各界代表人士及人民群众之间的良性互动，更好把人民政协的制度优势转化为国家治理的效能。

人民政协“是具有中国特色的制度安排”，指明了政协在国家制度中的重要地位。政协一成立就被写进具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，表明其作为国家制度安排已经确立，但对政协制度的表述也经历了一个发展过程，在一个较长时期其被称为政治协商制度。新时期随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的一项基本政治制度，人民政协作为这一基本政治制度的重要内容也得到确立。有一种观点认为，多党合作和政治协商制度只是指政党制度，不包括政协，这是不全面的。早在1991年，时任中共中央总书记的江泽民同志在庆祝中国共产党成立七十周年大会上的讲话中，在论述多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度时就指出，要继续坚持和完善我国的政党体制和政治协商制度。这里讲的“政党体制”是指政党制度，而“政治协商制度”就是指人民政协。进入新时代，在中央政协工作会议上，习近平总书记首次明确提出，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，“也标志着人民政协制度正式确立”。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，又在关于“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”的内容中提出，要“完善人民政协专门协商机构制度”。中共十九届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中也提出，要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强人民政协专门协商机构建设”。这就不仅进一步明确了人民政协制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，而且进一步揭示了人民政协制度的核心内涵是专门协商机构制度，人民政协作为“具有中国特色的制度安排”特就特在专门协商机构，人民政协制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。

从专门协商机构作为人民政协性质定位和职能定位的结合上来理解和把握

长期以来，人民政协的性质与职能一直是被分开表述的。许多人认为统一战线组织讲的是性质，是人民政协的“体”；政治协商则是统一战线组织在国家政治生活中发挥作用的体现，是人民政协的“用”。中央政协工作会议提出，专门协商机构综合承载政协性质定位，又是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵，这就把人民政协的性质定位和职能定位、政协的“体”和“用”结合统一了起来。这是对人民政协理论和实践一个重要的新发展。

一般来说，一个组织的性质是该组织的内在规定性，一个组织的职能则是该组织性质要求在实践中发挥作用的具体体现，性质决定职能又离不开职能。把人民政协的性质定位和职能定位统一起来，说明人民政协作为专门协商机构的职能定位，不仅是新时代构建党和国家机构职能体系的要求，也是由人民政协性质定位决定的。从人民政协性质定位和职能定位的结合上去把握专门协商机构中的所指的“协商”，就不能把它仅仅看做是政协具体职能中某一项职能所讲的“协商”，而应当看做是由政协性质定位所决定的贯穿于政协工作各方面、全过程的协商，是人民政协职能的基本定位、政协履行职能的基本方式。从人民政协性质定位和职能定位的结合上去把握发挥专门协商机构的作用，就不仅要注意发挥人民政协作为民主形式的优势作用，还要注意发挥人民政协作为统一战线组织的功能作用，在做好政治协商、民主监督、参政议政工作的同时，把凝聚共识作为重要职能，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力。

（作者系中国人民政协理论研究会副会长，习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员。）