慈善法诞生四年首迎“大考”

发布时间: 2020-10-28 15:19:51 | 来源: 人民政协报 | 作者: 赵莹莹 | 责任编辑: 江虹霖

《中华人民共和国慈善法》实施情况报告日前提请十三届全国人大常委会第二十二次会议审议。这是慈善法自2016年9月1日实施以来的首个执法检查报告。报告在肯定我国慈善事业取得成绩的同时,也指出了我国慈善事业在应对新挑战、建立应急机制等多方面的问题,并提出了对策建议。

对此,连日来专家学者及公益机构负责人纷纷献计献策,启动慈善法修法程序的呼声日益响亮。

网络慈善急需加强规范

立法之初就被业界寄予厚望的《中华人民共和国慈善法》,于颁布实施4年多后迎来首次“大考”。

在全面了解慈善法实施情况的基础上,全国人大常委会慈善法执法检查组重点检查了配套法规规章制订、慈善组织设立和发展、慈善募捐和捐赠、慈善服务、慈善信息公开、慈善促进措施制定及落实、慈善监管工作开展等情况。

慈善法实施情况报告(简称报告)显示,慈善法实施4年多以来,我国慈善力量有序增长,慈善活动逐步规范,慈善功能有效发挥,慈善服务专业化、规模化趋势明显,其中网络慈善的蓬勃发展格外引人瞩目。

互联网公开募捐信息平台数据显示,2019年全国共有108.76亿人次点击、关注和参与互联网慈善活动。仅腾讯“99公益日”,今年的互动人次高达18.99亿,募得善款30.44亿元。

执法检查组发现,与慈善组织的公开募捐相比,个人求助依靠社交媒体快速传播,更容易触及群众,有额小量大的特点。但值得注意的是,目前个人求助不属于慈善募捐、不在慈善法规制范围,相关的管理规定不够完善,存在管理漏洞。

民政部慈善事业促进和社会工作司有关负责人介绍说,针对个人求助,目前主要是通过引导其加强行业自律等方式,推动其自我管理和自我规范。

“慈善法制定时,网络慈善等新的慈善形态在实践中的表现还不够充分,随着互联网的飞速发展,网络慈善为社会公众所熟知,新的问题也随之出现。”全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成坦言,网络慈善有着充沛的活力和良好的发展前景,但若没有相应的法律法规规制与政策支持,可能因部分不良个案而使整体受到损害。

郑功成建议,应适时修改慈善法来弥补网络慈善活动缺乏法律规制的局面,明确网络慈善活动的定义与边界、网络募捐行为的规则、网络平台的相应责任,禁止以慈善为名的网络慈善欺诈。

建立应急机制强化协调合作

在慈善法中,明确了6类活动属于慈善活动。其中就包括救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害。

在今年的新冠肺炎疫情防控中,慈善事业发挥了重要作用。

报告显示,截至6月底,全国各级慈善组织共接受社会各界抗疫捐款396.27亿元,抗疫急需物资10.9亿件,捐赠款物(含物资折价)接近各级财政抗疫总投入资金的四分之一。

但报告也指出,新冠肺炎疫情救助中,政府部门与慈善力量缺乏应急协调机制。

在新冠肺炎疫情防控应急状态下,慈善组织缺乏信息共享和管理平台、物资储备和资源调度机制,导致运行效率低、信息披露不及时、捐赠款物处置迟缓、志愿服务统筹不够等情况。

“突发事件应对中,到底有哪些机制要构建?尤其是其中最为关键的协调机制如何构建?政府跟慈善组织关系到底如何?政府部门究竟能不能公开募捐或者接受捐赠?政府是否可以直接征收慈善组织的应急物资?慈善法仅仅有一个条文对这些有所涉及,远远不能满足应急状态下的秩序需求。”北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍直言。

“慈善之所以成为一项伟大的社会事业,关键在于它不再是零星的、传统的爱心善意的释放,而是基于社会结构变化与社会分工发达的要求,不断成就的有规模的、专业化的社会资源配置行为,从而需要有相应的制度安排提供有效支撑。”郑功成表示,慈善法确立的慈善制度不仅需要不断修订与完善,且需要与其他相关制度建设保持适应性。

在中国慈善联合会副会长兼秘书长刘福清看来,面对疫情,慈善力量在动员社会爱心资源、满足社区群众基本需求、维护稳定与秩序等方面发挥了独特作用,但也暴露出应对重大公共卫生事件经验不足、能力欠缺的问题,应该引起重视并加以改进。

“一方面应探索建立慈善组织应急协调机制,制订应急预案,同时相关法律法规应修改完善,明确慈善组织参与应对突发事件的法律地位、责任与保障,制定切实可行的行动指南。另一方面,应加强社会组织人才培养,提升其专业能力,特别是加强对志愿服务的统筹协调,将志愿服务的作用最大化。”刘福清说。

对此,报告也提出建议,要加强民政部门慈善工作力量,强化部门合作、部门协调,提升信息化、数字化监管水平,发挥云计算、区块链、大数据等技术优势,探索建立多功能、分级赋权的慈善信息化管理系统。

既要严格监管也要促进支持

据记者了解,今年8月初,全国人大向北京师范大学中国公益研究院发出公函,委托研究院对慈善法实施情况做第三方评估。

“慈善法实施至今,各项政策更加完善,充分调动大家依法行善,实现了有组织的善,从政府到社会形成了一个非常好的平台。”北京师范大学中国公益研究院院长王振耀表示,但在另一方面,慈善法在实践过程中也暴露出了一些问题,慈善法律体系建设及实施环节仍存在短板。

鉴于此,慈善监管工作的开展情况,成为此次执法检查的重点内容。

慈善法规定,慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈财产管理使用情况。执法检查组发现,由于慈善组织信息化管理水平整体偏低,对捐赠人特别是网络捐赠的信息掌握不充分,导致信息公开的人力和时间成本过高,存在公开不及时、不完整、有纰漏等问题。

调查中,在对慈善领域信息公开的评价上,68.7%的受访者觉得总体上不够理想,有很大改进空间。

执法检查组强调,必须依法加强慈善监管,保证慈善活动在法治轨道上运行,同时也要不断完善监管手段,健全综合监管体系,提升信息化、数字化监管水平。要完善健全社会共同参与的社会监督机制和信用制度,将捐赠行为纳入征信体系,严格落实对欺诈、骗捐、侵占慈善财产等行为的处罚。

除慈善监管外,执法检查组还建议进一步完善对慈善事业的促进支持举措,例如应更好落实税收优惠、购买服务、用地、金融等支持政策,完善慈善从业人员的职业评价体系,拓宽晋升渠道和发展空间等。

记者注意到,2017年至2019年,新登记设立的慈善组织数量呈现逐年下降趋势,慈善组织登记认定总量偏低、结构失衡。

在清华大学公共管理学院副院长邓国胜看来,这不利于慈善组织的发展,也不符合慈善法的立法初衷,“与慈善法配套的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《社会服务机构管理条例》没有及时修订,打击了一些机构注册为慈善组织的积极性。”

日前,中国社会科学院社会政策研究中心、中国灵山公益慈善促进会、北京大学法学院非营利组织法研究中心、北京师范大学法学院公益慈善与非营利法治研究中心、凤凰网公益、爱德基金会传一慈善文化基金在北京联合举办“社会参与慈善法首次执法检查研讨会”。

与会者普遍认为,作为慈善领域第一部基础性、综合性法律,慈善法的实施对促进慈善事业法治化、专业化发挥了重要促进作用。

与此同时,随着经济社会的快速发展,尤其是数字技术的不断迭代,慈善法立法时所未预料到的新情况不断涌现,执法中出现了慈善监管趋严而培育发展不足等问题,使得以慈善法促进慈善事业发展的良好意愿未能得到有效实现。

“在本次执法检查总结的基础上,启动慈善法修法程序,已是当务之急。”与会的专家学者一致认为。