汤维建：构建“三合一”型检察公益诉讼的理想模式

2018年3月“两高”联合制定的《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》第20条规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理”。这就是现在大家都简称的“刑事附带民事公益诉讼”。刑事附带民事公益诉讼目前并无法律依据。有法律依据的是刑事诉讼法第99条所规定的刑事附带民事诉讼。根据本条规定，检察机关在国家财产、集体财产遭受损失的情况下可以提出附带民事诉讼，但这里的附带民事诉讼，是普通的民事诉讼，而不是公益性的民事诉讼。因此本规定不能成为检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的法律依据。作为司法解释，刑事附带民事公益诉讼是缺乏上位法依据的，性质上属于造法性解释。

不仅如此，附带型公益诉讼在理论上是难以成立的。现在我们谈的附带型公益诉讼，主要有三种类型：刑事附带民事公益诉讼、行政附带民事公益诉讼和公益诉讼附带私益诉讼。公益诉讼附带私益诉讼不成为问题，但两个公益诉讼能附带吗？所有的公益诉讼，无论其类型如何，本质上都是一致的。公益诉讼分布于三大领域，包括刑事公益诉讼、行政公益诉讼和民事公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼实际上无异于认为刑事公益诉讼是主程序，而民事公益诉讼是附带性程序，或者说是从程序。这样就在公益诉讼中划分出了主次、优劣，而这不符合公益诉讼的本质规定。公益诉讼的本质规定是无论何种公益诉讼，虽然它们所适用的实体法不同、诉讼机制有别，但其目标都是保护公益，在保护公益这一点上，它们具有等值性。既然目标相同，价值相同，就不应有高下层次之分。尤其是刑事附带民事诉讼在传统上是“重刑轻民”观念的表现，在理论上本身也存在障碍。因为现在，刑事附带民事诉讼这种诉讼机制和观念已经滞后于时代需要，应予淘汰，“附带”二字应予摒弃。更何况刑事附带民事公益诉讼还有很多问题难以协调解决，包括管辖、诉讼主体、前置程序、诉讼请求的范围、证据共通问题、刑事公正处理与民事公正处理相互配合等。

刑事责任、行政责任和民事责任的确定，证据可以共享，但程序是分别独立的。在这个方面我们可以得到启发的是，最高法院于2014年6月成立了专门的环境资源审判庭，该庭实行“三合一”的审判体制。所谓“三合一”的审判体制，就是将涉及环境资源的刑事公益案件、民事公益案件和行政公益案件合并在同一个程序中进行，同时推动这三种公益诉讼程序的进行。最终的结果可能是刑事责任、民事责任和行政责任一并追究，也可能是追究其中部分法律责任。这就避免了刑事附带民事公益诉讼、行政附带民事公益诉讼乃至刑事附带行政公益诉讼这类诉讼类型的出现，对三种类型的公益诉讼同等对待。这种做法对检察机关是有借鉴意义的。

检察机关应当考虑建立“三合一”的公益诉讼检察体制。这个体制包括三个内容：一是机构上的“三合一”，也就是在公益诉讼中，不再进一步划分民事公益诉讼机构、行政公益诉讼机构以及刑事公益诉讼机构，而是建立统一的公益诉讼机构；二是人员上的“三合一”，也就是所有的公益诉讼，同一个检察官或检察官办案组负责环境公益诉讼中的刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼三种类型的案件，而不再区分不同的检察官或检察官办案组负责解决不同类型的公益诉讼案件；三是程序上的“三合一”，在同一个公益诉讼程序中，同时解决刑事责任、民事责任和行政责任问题。法院对此也进行“三合一”审判。（作者：汤维建  系全国政协委员，中国人民大学法学院教授）