民革中央2019年度大调研“完善法治建设 优化营商环境”

■编者按：民主党派中央年度重点考察调研（简称“大调研”），是民主党派中央受中共中央委托，就经济社会发展重大问题开展调查研究、建言献策的重要活动。

中共中央高度重视营商环境的改善和优化，习近平总书记多次指出要营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。2019年政府工作报告先后5次提到“营商环境”，提出简政、减税、降费等一系列优化营商环境的重大举措。民革中央近年来持续关注优化营商环境主题，今年全国两会上，王红等5位民革界别政协委员，联名向全国政协十三届二次会议提交了题为《进一步优化营商环境，推动重大改革举措落地》的大会发言。在上述基础上，民革中央结合社会法制领域的参政议政优势，把“完善法治建设，优化营商环境”作为今年大调研课题。3月25日至29日，全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘，全国政协副主席、民革中央常务副主席郑建邦分别率民革中央年度重点考察调研组赴浙江、上海、四川等地开展调研。

“营商环境”是现在绕不开的一个热词，毕竟，它决定着好多“大事儿”：哪儿的营商环境好，人才就往哪儿走、资金就往哪儿流、项目就在哪儿建。今年的政府工作报告明确提出要“打造法治化、国际化、便利化的营商环境”。

根据世界银行最新发布的《2019营商环境报告》，我国的营商环境位列全球第46名，首次进入前50名。然而，需要看到，我国营商环境与市场主体期待还有差距。

选择性逐利性执法危害大

世界银行用创办企业、办理施工许可、电力供应、注册财产、获得信贷（融资）、保护少数股东、纳税、跨境交易、合同执行和破产处理这10项指标考察营商环境。不难发现，这10项指标实质体现了民营企业家在经营中对公平、有序、高效、便捷大环境的期待，而这也是法治的题中之义。

营商环境的“优化”，在本质上就是“法治化”。打造稳定、可预期、法治化的最佳营商环境，首先就是要依法保护企业和企业家的合法权益，包括知识产权、合法的财产权和其他的相关权益，平等保护各种所有制经济产权，让企业家能够安心创业、发展。

在调研中不少企业家表示，某些地方政府和司法机关存在选择性执法和逐利性执法的现象，甚至以刑事手段干预经济纠纷。同时，由于一些政府部门自由裁量权较大，对企业的行政执法较多，从而给企业家的人身权和财产权带来威胁。

“在打造营商环境的时候，应高度重视法治在其中所发挥的作用。”四川佰瑞德矿业有限责任公司董事长张红表示，如果选择性、逐利性执法得不到遏制，企业家群体权益最容易受到司法权滥用的侵害。

“去年我们出台了为企业家创新创业营造良好法治环境的40条意见，加大产权司法保护力度，规范查封、扣押、冻结措施，依法保护民营企业人身权、财产权及其他各项合法权益。”上海市高级人民法院副院长茆荣华表示，在总结去年工作的基础上，今年上海高院研究制定了《上海法院进一步推进法治化营商环境建设实施方案》，于近日正式印发实施，“着力加强产权司法保护，对涉民营企业产权保护案件进行排摸甄别，坚决防范纠正冤假错案，切实维护企业家人身财产及其他合法权益。”

浙江省高级人民法院副院长徐建新介绍，近年来，浙江省政法机关在处理涉及企业案件的执法办案中，从提高执法司法水平入手，坚持谦抑、审慎、善意、文明、规范执法办案理念。尤其是审慎使用刑罚，防止将投资、经营中的轻微违法行为以犯罪论处，为浙江省企业发展提供有力的法治保障。

四川省人民检察院副检察长罗春梅建议，在司法程序中，应当进一步加强涉企刑事案件该立案不立案、不该立案而立案，以及适用强制性措施不当等问题的监督。政法机关要更加改进办案方式方法，充分考虑正常生产经营的需要，既严格依法审查，又充分维护涉案当事企业权益，避免简单化办案给企业造成负面影响。

“有恒产者才能有恒心。”万鄂湘指出，只有保障好宪法和法律赋予的基本权利，才能让广大企业家吃下“定心丸”，在我国的改革发展大潮中安心扎根，敢于做事创业。因此，保障企业家的人身权和财产权，对于激发经济活力、保护经济安全发挥着重要的作用。

当前，我国经济发展进入新常态，实施创新驱动发展战略成为时代主题。创新发展需要良好的营商环境，而良好的营商环境需要知识产权的制度支撑和法律保障。

虽然我国保护知识产权的法律体系不断完善，司法保护力度不断加大，知识产权保护取得明显成效，但总体上知识产权保护意识依然不够强、保护能力依然不够高。“举证难、赔偿低、周期长”是民营企业知识产权保护中的一大障碍。

2014年底成立的上海知识产权法院，是我国首批成立的3家试点法院之一。上海知识产权法院副院长黎淑兰介绍，去年上海知产法院出台了《关于充分发挥审判职能作用为上海优化营商环境提供司法保障的实施意见》。该《实施意见》从强化理念引领、认真履行职能、完善审理机制、深化司法改革、延伸审判职能五个方面，有的放矢，针对知识产权保护举证难、技术事实查明难、赔偿额确定难和执行难等多个问题提出了具体措施。

浙江结合本省实际，在法院专门开设了知识产权法庭，由知识产权审判庭统一审理知识产权民事、行政和刑事案件。同时完善知识产权纠纷诉调对接机制，在知识产权纠纷数量较多的地区，建立党委领导下、以法院为枢纽、多方共同参与的知识产权保护联席会议制度，将不同类型的知识产权纠纷纳入统一的诉调平台进行处理。

四川去年由省法院、省检察院、省发展改革委等16个部门联合印发了《关于严格知识产权保护营造良好营商环境的意见》，提出15条严格知识产权保护政策措施，全面提升知识产权保护力度、水平和效率，营造公平竞争、公平监管的创新创业营商环境。日前，四川又印发了《落实优化营商环境政策重点任务分工方案》，提出要开展“互联网+”知识产

权保护工作，建立健全产权保护协调机制。

政府要带头讲诚信

随着新旧动能转换，新技术、新产业、新业态、新模式不断涌现，在推动经济发展的同时，也带来了政策空白及监管空缺问题。信用作为一种新型的监管手段，近年来不断嵌入“证照分离”改革、行政审批制度改革等过程中，不但提高了政府的审批效率，还极大激发市场活力，对推进“放管服”改革和社会信用体系建设，优化营商环境具有重要意义。

2019年政府工作报告提出，推进“双随机、一公开”跨部门联合监管，推行信用监管和“互联网+监管”改革。“信用监管”首次被写入政府工作报告，标志着以信用为核心的新型监管机制迈入新阶段。

在调研中，有企业反映，个别地方政府法治化程度不高，行政部门负责人法治意识不强，存在新官不理旧账、政策性许诺不能兑现、政策朝令夕改、政府拖欠民营企业账款等现象，是当前营商环境中存在的问题；也有企业家表示，政府部门掌握了大量银行服务民企与中小微企业迫切需要的信息，但目前这些信息尚未实现有效整合，银行无法免费快捷地获取，存在信息“贵”“缺”“断”等问题。

“信为政之基，政无信则危，有信则昌。”政府带头讲诚信，市场主体才有稳定预期，社会诚信才能蔚然成风。不作为甚至乱作为等政务失信现象，不仅严重损害了营商环境，影响民间资本的投资信心，也损害了政府形象。

“2035年我国要基本实现社会主义现代化。对于现代化国家来说，建设一个守法诚信的法治政府，应是题中之义。”浙江省人民政府副省长王双全认为，国家层面应当出台详细的法治政府建设目标，为政府守法提供行为准则。

上海是国内最早开展政务诚信体系建设的省市之一。近年来，上海市在公务员招录工作中，已对存在有信用负面记录者严格限制录用。2017年年底，上海市印发《上海市加强政务诚信建设的实施意见》，提出到2020年，上海市政务诚信工作机制完善，重点领域政务诚信建设成效明显，政务诚信建设保障措施健全，使上海成为国内政务诚信建设最有效、记录覆盖面最广、监督考核最严、社会评价最高的地区之一。

去年，四川省政府印发了《关于加强政务诚信建设的实施意见》，明确建设要求和重点任务，其中提出要建立健全政务失信记录机制和追责问责制度，将公务员诚信记录作为干部考核、任用、奖惩和职务职级晋升的重要参考。《意见》提出，到2020年，建成覆盖全省的政务信用信息征集共享体系，将各级政府、部门失信信息和公务员诚信档案统一归集至省社会信用信息平台；建成覆盖全省的政务诚信监测评价预警系统。

如果政府诚信缺失，朝令夕改，如何对其行为进行监督管理？

杭州三替服务有限公司董事长陶晓莺建议，可以借鉴辽宁等省份的经验，设立营商环境建设督查机构，监督政府及其工作人员执行法律法规情况，受理相关投诉，并对相关问题予以处理。

浙江省工商联主席王建沂建议，支持第三方机构对政府诚信进行公开评价，一方面给企业投资经营提供参考，另一方面对政府起到监督作用，敦促其契约精神的树立。

四川省高级人民法院副院长刘楠认为，应由立法机关对社会信用管理活动全过程中涉及的信用信息记录采集、归集共享、公开、应用、保护等问题进行国家层面的综合性立法，形成支撑社会信用建设的法律法规体系。

四川省工商联副主席胡景寿表示，需要建立以信用为核心的新型市场监管体制，有效化解市场交易中心信用信息不对称、“劣币驱逐良币”等问题，规范市场秩序，降低交易成本，减少交易纠纷，激发市场活力。

“进一步完善政府征信信息系统，及时反映企业改正纠错信息，形成企业诚信的完整画像。”上海市经济和信息化委员会中小企业办主任葛东波表示，有的地方征信体系只记录企业违法违规信息，不记录企业改正行为，失信信息只进不出，造成企业诚信画像片面化，影响企业发展。

“政府依法行政，换言之就是行政人员依法行使公权力。”上海奇士企业发展有限公司董事长方奇钟建议，法治政府应该从加强行政人员法治意识和行为规范抓起，建立公务员依法行政体系，提升公务员依法行政能力，为打造一流营商环境打下人才基础。

王红表示，应大胆探索减少行政管理层级，利用互联网、大数据等信息化技术，优化政府配置改革。

“亲清”二字不简单

新时代中国特色社会主义市场经济从本质上讲是法治经济，这就必然要求理清政府与市场的边界，明确官员与企业家的身份定位，在此基础上营造公平有序的法治环境和市场竞争环境，构建亲清新型政商关系。

亲清新型政商关系，简简单单两个字，意义却很深远。“亲”从何来？来自于政府职能的转变，强化政府作为市场服务者、作为“店小二”的角色；“清”从何来？来自于简政放权，以减权限权促源头反腐，以权力“瘦身”为廉政“强身”。

调研中有企业家表示，就政商关系而言，有些地方的环境是清的，但亲得还不够。“服务中小企业和民营经济，还有持续提升的期待。”

民之所望，政之所向。先行先试的浙江省积极完善“放管服”改革的平台，以“最多跑一次”为改革抓手，推广“一窗受理、一网通办、一证通办”，通过政府的自我革命进一步提高行政审批效能，优化公共服务绩效，构建更加一流的营商环境。

2018年11月，浙江省第十三届人大常委会第七次会议通过了《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，以地方立法的方式固化改革形成的经验做法，破解改革中存在的一些制度障碍。这是我国“放管服”领域改革中第一部综合性地方性立法，为浙江进一步深化“最多跑一次”改革提供了有力的法治保障。目前，浙江已实现省市县三级“最多跑一次”事项100%全覆盖，“最多跑一次”改革的实现率、满意率分别达90.6%和96.5%。

如果说，浙江“最多跑一次”改革是优化制度供给，是政府职能体系的深刻变革。那么，上海“店小二”精神本质上就是理念保证，体现了政府机构的作风转变和服务意识的强化。

店小二给人的印象，多是嘴甜腿勤，主动热情，想顾客之所想，急顾客之所急。优化营商环境，需要的正是这种“店小二”精神，及时了解并解决企业的痛点、难点。

怎么解决企业的痛点、难点？核心就是着力深化“放管服”改革，该放的权要放得更彻底，该管的要管得更到位、更高效，服务要更精准、更贴心。

去年，上海提出全力打造国际一流的营商环境以来，企业明显地感受到，上海向来精细化的政务服务，变得更加热情和贴心。大上海要做有求必应、无事不扰的“店小二”，这份新特质也成为吸引优质企业的新砝码。

由于对外开放较晚、经济发展水平相对滞后等原因，地处西部地区的四川营商环境与东部沿海地区的上海、浙江存在着差距。

近年来，四川努力补齐营商环境短板，大幅简化审批流程，创新事中事后监管模式，先后出台300多项政策条例，着力提升办事效率和服务水平。去年，四川全面推行“双随机、一公开”监管，积极推进跨部门联合抽查，深化“互联网+政务服务”，完善全省一体化政务服务平台功能，省级行政许可及公共服务事项全程网办的占50%、“最多跑一次”的占92%。

“四川省优化营商环境工作仍存在薄弱环节。”在四川省副省长李云泽看来，四川各地的工作推进不平衡，四川自贸试验区政务服务经验做法复制推广力度有待加强，网上政务服务能力仍需强化。“建议国家层面加快电子印章、电子档案等方面的立法，为‘放管服’改革提供法律法规支撑。”

“希望推动国家层面涉及‘放管服’改革的法律法规修订完善，早日破解改革持续深化的瓶颈制约。”王双全表示，考虑到浙江省《保障最多跑一次改革规定》仅是一部地方性法规，缺乏上位法的支撑，亟须在国家层面出台与“承诺制”改革相适应的配套改革，进一步明确“承诺制”改革适用范围、适用条件、监管举措、不履行承诺相应的惩戒措施等内容。

郑建邦表示，各地在“放管服”改革中，“放”的方面做得较好，审批时间不断压缩；“管”的方面，正在逐步完善公正的监管体系；大部分地区在“服”的方面还有待加强。“在‘放管服’改革成果的基础上，通过精兵简政，对联系紧密、融合性强、可以互相促进的政府部门进一步整合，产生整体合力，降低管理和服务成本。”

“在减权限权的基础上，借助互联网技术的支撑，实行权力运行后台化管理，对权力实行规范、制约和监督，使得政务服务有了更全面的监督。”浙商研究会副会长徐王婴表示，通过全面整合和优化审批流程，推动政务服务标准化、法治化，企业跟政府部门打交道，办事程序简化了、效率提升了、不再遭遇吃拿卡要了，企业一门心思谋发展，亲清新型政商关系的“新生态”正逐渐形成。