王济光：户籍制度改革要“全国一盘棋”

去年以来，为抢占未来发展制高点，我国各大中城市争相放开户籍准入条件，以吸引优秀人才。那么，面对这种现实，户籍制度该何去何从？

户籍制度改革与人才引进政策的一致性，在于它本身就是需要与现代人口迁移规律相适应的人口管理方式。在短时期内，一些先行地区和城市可以根据自身经济社会发展方向和主导产业类型，通过改革区域性户籍制度、出台地方性人才引进政策，形成要素集聚优势、消弭城乡二元经济发展落差、加快城市现代化进程。但是，仅仅依靠区域性的地方探索和以吸引人才集聚为导向的户籍改革，或许可以在一时一域取得突出效果，但如果在顶层设计上长期久拖不决，则有可能会延误甚或丢失提升国家综合竞争力的历史机遇。

建立符合中国国情的现代户籍制度，既需要由国家依法收集、确认、登记公民的人口基本信息，更需要建立一套能够把人口流动、人力管理、人才引进与公共服务、社会福利等整合为一体的法律法规体系。理性而言，我国今后一个时期推进户籍制度改革的方向与要点，应当树立一种“全国一盘棋”的大局观念，做好顶层设计，稳妥推进实施。

第一，从推动国家治理体系和治理能力现代化高度，科学设计户籍制度的总体改革方案。我国户籍制度改革必须有助于人的解放和经济社会发展，切实实现宪法赋予公民的权力。户籍制度是国家的基本行政制度和人口管理方式，本质上属于国家事权和重大改革事项，要在尊重地方和基层前期成功探索的基础上形成顶层设计，并自上而下地有序推进和实施。

第二，以促进就业为导向，形成最优化社会流动的户籍结构。人口流动从来都是经济社会发展的必然结果，更是人才交流、人力资源配置和社会均衡发展的“稳定器”。快速的经济发展必然产生大量的人口流动，顺畅的人口流动才能促进社会结构的不断新陈代谢。因此，户籍制度改革的核心是全面解除户口固化弊端，充分实现社会自由流动，实现公民就业、创业、教育等发展机会平等，保障公民医疗、养老、住房等利益均衡分配，维护公民在公共服务和社会福利待遇等方面的社会公平正义。户籍制度改革的基本意义在于：通过避免形成僵化的社会结构，维系正向的社会心理；通过建立避免社会结构崩盘的风险防范机制，为实现中华民族伟大复兴提供制度保障。

第三，放开放宽城市落户限制，加快推动各类要素市场一体化。中共十八届三中全会曾明确提出要加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，目前已经取得了阶段性进展。但是，作为市场经济运行底盘的要素市场体系仍然未能形成一体化协同。户籍制度改革只有取得人力资源市场、技术市场、金融服务和市场准入的一体化呼应，才能为打破地域分割和行业垄断、清除市场壁垒以及营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境奠定基础。户籍制度改革方向与交通、网络、物流等方面的基础设施一体化程度直接相关，尤其需要教育医疗卫生等公共服务领域的共建共享，尤其需要生态环境治理方面的共保共治等等。在这种意义上，只有推动城市群一体化发展，并使之真正在增强区域经济活力、提升区域经济效率方面发挥出重要作用，户籍制度改革才能真正成为满足人民日益增长的美好生活需要的“必需品”。

第四，尊重经济发展规律、社会运行规律和人口流动规律，科学而理性地设计户籍制度改革方案。在某种意义上，户籍制度改革的难度并不在于城乡二元经济的历史渊源久远，而在于城市公共福利资源的有限性与分配制度的设计立足点。多年来，我国户籍制度下的城乡福利分配不公一直掣肘全面深化改革。既然城市公共服务和社会福利政策必须与户口挂钩，那么城市户口的放开就要以提高城市资源的开放度为前提，这是我国户籍制度改革的必由之路。但绝对不容忽视的是，不能把放开城市户口当作户籍改革的全部内容，甚至也不能作为改革的主要方面，因为这样势必会形成人口流向大中城市的非理性迁徙。这既不符合改革的根本目的，也不符合城市现代化的“人口—产业相宜”规律。因此，必须从顶层设计层面重新配置和布局城镇资源，通过激发中小城市的活力，减轻特大城市的人口压力，消除城乡居民差别，并将其作为我国下一步户籍制度改革的根本导向。（作者系全国政协委员，重庆市政协副秘书长）