民盟中央“城镇托幼事业发展与政策建议”合作调研综述

编者按：中共十九大报告提出必须取得“新进展”的7项民生要求，“幼有所育”排在首位。2018年，政府工作报告明确提出要加强对托幼服务的全程监管，加大学前教育资源的供给。让人欣喜的是，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》近日发布，提出到2020年全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%。这为政府兜底3-6岁的幼儿园教育奠定基础。但3岁以下城镇婴幼儿的托育需求，因全面二孩政策的实施以及时代发展对0-3岁儿童早期教育的需求而成为新的迫切需要解决的问题。

“家里有几个孩子？”“两个，大的4岁，小的刚1岁。”“那孩子都是谁来带？”“全都是我自己，为了带孩子我把工作辞了，当了全职妈妈。”

2018年11月15日，海南万宁。民盟中央“城镇托幼事业发展与政策建议”合作课题调研组一行，在一家幼儿园门口遇到一位全职妈妈，这位妈妈说起带孩子，满脸无奈。“现在后悔了，大的上幼儿园还好些，小的实在没办法，这么小的孩子，别说外面根本没有托幼机构，就算真的有，我们家长是不是放心送去呢？”

妈妈们越围越多，七嘴八舌，不到上幼儿园年纪的3岁以下孩子的托育服务问题，基本成为羁绊家庭二胎生育，乃至女性职业生涯选择的关键掣肘。

自国家二胎政策放开后，以教育文化为界别特色的民盟中央，就关注到二胎家庭对幼儿托育服务需求的暴涨，在这样的需求之下，托幼市场的不健全和不规范同样引起民盟中央的担忧。

2018年，民盟中央将“城镇托幼事业发展与政策建议”作为全盟合作调研课题，由民盟中央社会委员会牵头，联合海南、河北、湖南和江西四个具有地方代表性的省级民盟组织，组建课题组进行合作调研。调研以海南、江西、河北、湖南为基础省份，基本摸清了当前我国0-3岁托育服务的现状与问题，同时参考发达国家与地区以及我国广东、上海等国内经济发达地区的经验与做法，对问题进行归纳总结，随着调研的深入，城镇0-3岁幼儿托育服务亟须顶层设计，尽快纳入公共服务体系的呼声更加迫切。

■3岁以下孩子到底需不需要托育服务？

在北京、上海、广州这样的大城市，或者阜阳、惠州、开封这样不怎么大的城市，老了还要离乡背井的爷爷奶奶抑或姥姥姥爷，并不在少数。

3岁以下的孩子到底需不需要托育服务，看看这些漂进城市的“老年大军”就能揣测一二。

如果人头不足以说明问题，再看看数据。

国家卫健委一项调查显示，城市35.8%的3岁以下婴幼儿家长存在托育需求，无祖辈参与照看的家庭托育需求达43.1%。

据上海市妇联2017年初调查，88%的上海户籍家庭需要托育服务，超过10万的2岁儿童需要托育服务。

与需求相对应，社会服务供给则严重不足。据统计，全国婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%，远低于一些发达国家50%的比例。“仅就长沙而言，完全针对0-3岁的托幼机构一家也没有，完全和兼顾从事1岁以下幼儿托幼服务的机构没有一家，有2家兼顾1-2岁幼儿托幼服务，有12家兼顾2-3岁以上幼儿托幼服务。”在湖南当地的调研中，根据民盟长沙市委会副主委刘志红了解到的情况，当前家长对托育服务的需求较为强烈，婴幼儿托育服务供需矛盾更为突出。

再加上全面二孩政策的开放，城镇托育服务面临更大挑战。

全国妇联一项调研显示，目前我国半数以上家庭都没有生育二孩的意愿，发达省份和城市家庭生育意愿更低。80%的家庭在计划生育二孩时，都会首先考虑公共服务因素，其中70%的人考虑“孩子上幼儿园前，是否有人照看”。

意大利幼儿教育家玛利亚·蒙台梭利曾说过：“人出生后头3年的发展，在其程度和重要性上，超过人整个一生中的任何阶段。”我国也有3岁看老之说，可见0-3岁的早期教育对人一生发展的重要性。民盟中央调研组认为，为满足老百姓对儿童早期教育的更好期待，做好这项伟大的民生工程、民心工程和未来

工程，必须花大力气克难攻坚。

■托育服务供给“短板”在哪里？

“0-3岁婴幼儿托育政策在顶层设计上是空白的，这直接影响了地方在解决0-3岁婴幼儿托育问题上的行动力。”民盟中央社会委员会副主任马驰提出的观点其实是一个体系问题，毕竟没有顶层设计，就缺乏总体规划，没有总体规划就没有政策扶持。“托育行业相关法律法规政策不完善，行业标准缺失，托育工作缺乏积极引导、规范管理和有效监督，婴幼儿托管机构市场鱼龙混杂，不少托育机构处于缺乏资质、无照经营状态，影响了家长们对这个市场的信心。”

四地的合作调研，可以说对这个观点进行了生动佐证。目前，不少省份尚未出台关于婴幼儿托幼服务发展的总体规划，没有明确的发展目标，整个行业完全处于无序发展状态。

其中民盟江西省委会发现，江西省多数托幼机构是在市场监管部门注册的，而且还有一部分机构根本没有注册，是管理的真空地带。“目前市场上0-3岁的婴幼儿托育服务几乎凤毛麟角，少量的私立托幼机构虽招收3岁以下幼儿，大多以早教为主，且大部分是一岁半以上幼儿，主要是为幼儿提供音乐、美术以及智力开发的课程，收费较高，并不是纯粹的托幼服务。”全国政协委员、民盟江西省委会副主委陈文华说。

说到目前市场已有托育机构的收费问题，“不便宜”确实是家长们的心声。

根据北京某知名早教机构的透露，由于早教行业不受物价局教育收费监管，定价完全是由早教企业根据自己的盈利空间，把所有的成本计入课程价格，一节45分钟的课程从100多元到300多元不等，一个孩子早教班的费用通常要花1-2万元甚至更高。

这不菲的价格确实令大多数家长望而却步，收费过高在一定程度上影响了托幼事业的普及。在海南的调研显示，海南省绝大多数家庭3岁以下儿童只能以居家抚养为主。

“由于一些地方政府对于托幼事业政策扶持不够，对公益性托儿机构没有类似于普惠性幼儿园的政策和资金支持，对于雇用育儿期职工的企业也缺乏相应的税收减免等救济和鼓励政策，导致整个社会力量参与托幼事业的积极性不高。”价格高说明竞争不充分，民盟中央调研组认为，政府忙于3-6岁80%普惠性幼儿园建设，针对托育服务的资金很少或者没有纳入财政预算，而政策扶持不够正是把大多数社会力量挡在托育服务之外的原因之一。

相比于托育过程中如何提供服务，民盟中央社会委员会委员、民盟广东省联络委员会副主任徐朝晖更关心“谁”来服务的问题，也就是托育中的人才队伍，“0-3岁的托育服务中缺少业务精良的人才队伍，包括育婴员、育婴师、高级育婴师等。现有从业人员大都没有接受过系统的儿童早期综合发展相关知识教育和技能训练，缺乏专门的职业精神和职业操守培训，托幼机构教师的职业资格认定、审查等也不严格。”

如果说这些问题是托育服务中的“硬伤”，加强监管能不能解决？

“最主要的共性问题就是主管部门不明确。”据民盟中央课题组调查，我国尚未从高层明确0-3岁婴幼儿托育服务机构主管部门，也没有纳入政府公共服务体系，早教机构按其服务内容来看，其监督管理涉及教育、工商、消防、卫生、交通、物价、税务等众多部门，但相关部门均没有明确的管理权和具体的管理办法，而是按照各自职责分别负责一部分工作。“换句话说，教育、卫生健康和妇联等部门‘都在管，但谁都不管’”。

而如今，在需求与供给的巨大矛盾面前，“不管”只会让问题更加突出，“管”已经迫在眉睫。

■托育服务谁来“管事”？

加强顶层设计，将2至3岁儿童托育服务纳入学前教育规划，民盟中央调研组认为，这是首当其冲的应有之义。

2001年，国务院印发的《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》中首次明确提出“发展0-3岁儿童早期教育”；《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》再次提出“发展0-3岁儿童的早期教育，加强儿童潜能开发”的重要任务。

3岁以下幼儿托育服务是一个全国性问题，也是民盟全盟关注的共同问题。为了将这个问题研讨清楚，除了民盟中央与四个地方组织的合作调研之外，在2018年11月举行的一年一度的民盟民生论坛上，也将这个课题作为论坛议题之一，让参加论坛的专家学者们从更加广泛的角度对该问题进行“打磨”。

这些声音共同汇聚成民盟中央对托育服务课题的最终“和音”。

“要建立科学育儿工作职业化、专业化的发展思路。协调人力和社会保障部门，根据各地实际情况，单独出台‘婴幼儿早期发展服务职业化暂行管理办法或规定’，有计划、有步骤地培训业务骨干，使科学育儿工作迈向职业化步伐，与国际接轨。”国家卫健委科学技术研究所科学传播与健康教育管理中心主任郑玉梅建议，应从长远出发，将儿童早期培育工作纳入国家战略，形成科学育儿指导工作常态化机制。

民盟中央课题组在调研中提出，应该从立法的角度，对托育服务明确主管部门，出台相关政策法规或指导性意见，明确政府对公共托育服务体系的责任和义务，有序引导和规范托育行业发展。“同时倡导建立‘政府指导、部门监管、市场运作、社区组织、家庭参与’的托育服务工作机制，明确具体职责。”

也就是说，要明确由各级政府教育部门主管，建立跨部门协调工作机制，安全、卫生、食监、税务、物价、规划、民政等部门配合，制定民办托幼机构管理办法，并加大监管力度。同时，民盟中央建议，将民办托幼机构纳入政府教育部门绩效目标管理，参照《幼儿园管理条例》，制定相应的管理办法，加强引导、规范管理和有效监督，理顺管理机制，确保“有人管事”。

■打造让老百姓满意的“幼托服务”

谈到教育，如果有公办的，或许大多数家长不会选择民办。在调研中，托育机构也不例外。

据国家卫健委一项调查显示，76.8%的家长期望孩子能上“公办”托育机构，且希望能上全日制者占84.2%。但民盟中央社会委员会委员曹信邦发现，“受市场化影响，近年来各地出现了‘重幼教轻幼托’、‘重效益轻公益’、‘重社会轻政府’的现象。‘幼托难’成了每个家庭面对的一个问题。”

对此，民盟中央建议，利用我国要求各地3-6岁普惠性幼儿园覆盖率达到80%之机，探索发展幼儿园同步开设公益性亲子园的体制，鼓励公办幼儿园，特别是基础条件较好、学前教育资源相对充裕的幼儿园，适度增设班额，增加容纳量，招收2-3岁的幼儿。

在积极引导多方力量兴办托育机构的鼓励下，目前社会公众也有一些声音，希望能在因地制宜多渠道增加供给的背景下，恢复或者增加“单位托管”的方式。

对此，民盟广东省委会妇女委员会副主任、中山大学病理与生理教研室副教授陆立鹤有些不同观点。“‘单位托管’应该是建立托育公共服务的一个补充，只是作为打造广覆盖普惠性的托育服务体系中的一种社会力量参与模式。”陆立鹤坦言，专业的事情要交给专业的人做，托幼教育还是交给专业的幼儿园、机构做。即使是单位托管，也是要按照托育机构的有关规范和标准，接受有关部门的监管、评估和专业指导，而不是简单的托管所。”

进行了多方调研之后，针对这个问题，民盟中央提出的建议是，在符合条件的前提下，鼓励采取公办民营、公办民助、民办公助、依托和扩展现有幼儿园、补贴社会组织和个人办园等多种方式开办非营利性或营利性托育机构。“鼓励支持社区高校、国有企事业单位和社会力量、个人开办托育园所。倡导建立社区托育服务网点。探索‘社区化、就近化’的托育服务模式。通过政府提供场地、支持硬件建设、购买服务等引入专业服务机构，开展小规模连锁式托育服务、婴幼儿照看服务网点。”

■吸纳各方资金共同助力托育服务

在调研中，不少托育机构在对问题进行反映时，“投入”成为不可回避的一环。

现有财政投入有所侧重且托育服务公共投入不足的前提下，托育服务的投入从哪里来？这的确是一个问题。

“应该支持地方政府成立托育专项基金。按出生人口配套相应资金，资金随人头流动。”民盟中央社会委员会委员、中国劳动关系学院教授许艳丽建议，这项资金主要用于对符合计划生育的职工子女，每月发放养育津贴；支持有条件的企业、园区、楼宇开办托育基金；支持社会组织、社区开展托育服务。

对于投身托育服务的企业或者个人，民盟中央提出，可以明确税收优惠或专项支持政策，对有条件的企事业单位自办或者合办托育机构，探索出台优惠倾斜政策，如税收减免、教育津贴等；政府通过购买服务或资金补贴等鼓励社会力量开办托育机构。“如通过社区和民办托育机构合作，按人头给予一定数额的资金补贴，同时在收费标准上适当限制。”

目前，各地政府运用财政资金以奖代补的方式，支持普惠性民办幼儿园发展，全国普惠性幼儿园比例正在大幅提升。

调研组成员同样建议，可以借鉴普惠性幼儿园的认定、申报及管理的经验，鼓励民间资本创办收费相对低廉、具有公益性、普惠性的托幼机构。

孩子是明天的希望，无论哪个年龄阶段的孩子，都需要被呵护。

2018年4月27日，上海市人民政府印发了《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》，按照“政府引领、家庭为主、多方参与”的总体思路，促进托幼一体化发展，支持社会以多种形式提供托育服务，构建托育服务体系。

与此同时，上海市幼儿园课程的编制已明确为2-6岁，上海市教委下发了《上海市0-3岁婴幼儿教养方案》，该方案明确了对托幼机构早期教养与家庭早期教养的各自要求。

在调研中，课题组也发现了这样值得欣慰的先行先试，那么城镇幼托事业的春天应该也不会远吧。