全国政协社会和法制委员会专题调研“司法责任制综合配套改革”

发布时间: 2018-11-09 09:20 | 来源: 人民政协报 | 作者: 王泳 | 责任编辑: 李培刚

“‘四梁八柱’已完竣,接下来就是‘精装修’。”10月31日,在福建省福州市鼓楼区检察院三楼会议室,福州市人民检察院检察长叶燕培向全国政协副主席汪永清率领的全国政协社法委专题调研组介绍情况时,如是比喻他眼中的司法责任制综合配套改革。

党的十八大以来,一场被称为“动真碰硬”的司法体制机制改革拉开大幕。经过6年砥砺奋进,从试点探索到全面铺开,从夯基垒台到立柱架梁,司法体制改革一步一步夯实根基,不断获得新的成就,给老百姓带来了实实在在的改革红利。

习近平总书记指出,要深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

经历了司法体制改革“立柱架梁”阶段之后,改革重心从涉及范围大、推进力度强的“普遍撒网”,转变到有重点、有层次的具体领域逐一攻破的“提质增效”。完善员额管理制度、组建新型办案团队、推进内设机构改革、规范审判权力运行、建立新型权力监管机制、完善绩效考核制度……这些与提质增效息息相关的难题怎么破?如何做好综合配套改革的“精装修”?10月29日至11月1日,全国政协副主席汪永清率领全国政协社会和法制委员会“司法责任制综合配套改革”调研组在江苏、福建两地开展专题调研,为破解“精装修”的难题而寻找方案。

从源头抓起解决案多人少矛盾

员额制改革是司法改革当中涉及全面推进以司法责任制为核心的重大基础性改革。

根据司法改革的要求,法官实行员额制,占人民法院编制不超过39%,司法行政人员所占比例为15%,其余46%为司法辅助人员。调研组走访江苏、福建两地了解的情况时发现,一些法院和检察院对于这些数据简单理解为,法官与辅助人员比例应是1:1的配备,即一名法官配备一名助理。

“现有中央政法专项编制是1994年依据户籍人口核定。实践中,目前法官助理的实际配备只有法院编制的20%左右,与审判团队由员额法官、法官助理、书记员三者之间的比例1:1:1的基本要求,差距很大。”11月1日,厦门市中级人民法院党组书记、院长王成全向调研组呼吁,一些基层法院特别是沿海法院员额法官年人均办案量超过300件,人案矛盾日益突出。

在他看来,司法辅助人员包括未进入员额的法官、执行员(要求占编制的10%)、书记员、司法警察(要求占编制的12%)和法医等技术人员。执行员、书记员、法警、法医技术人员各有所司,留给法官助理的空间非常小。

10月30日,在调研组与江苏省政法委等有关部门召开的座谈会上,来自苏州市法院、徐州市法院的基层代表也几乎一致发声呼吁,案多人少的矛盾明显突出,办案压力日趋增大。

“江苏省法院受理案件数量连续多年位居全国前两位,去年超过200万件,占全国总数的近1/10。而江苏法院实际在编干警仅占全国5%,检察院机关也存在类似情况。”江苏省委政法委常务副书记朱光远介绍说,目前江苏省三级检察院中有13个存在超编的情况。虽然省委政法委也探索着将新招录的首批聘用制书记员充实办案团队力量,一定程度上缓解了“案多人少”的矛盾,但问题依然突出。

朱光远建议中央根据经济社会发展情况和案件数量,适时对政法专项编制进行重新核定。在完善政法编制管理制度等有关政策的同时,能够结合我国东中西部不同省市实际和法检系统不同情况,充分考虑其中的差异,以利于改革在基层的贯彻执行。

“不少地方仍简单将办案团队理解为1名法官或检察官+1名助理+1名书记员,寄望于增加辅助人员来缓解办案压力。”对此,全国政协委员李大进分析认为,尽管有些地方确实存在案多人少的现实矛盾,但不可否认的是,虽然司法改革推进多年,一些法院、检察院依然存在“身体先行、大脑滞后”的不协调状态。

“一些地方入额领导干部办案数量明显增多,很多地方是办简单案、挂名案。像江苏强化领导干部办难案的并不普遍。”熟悉法院系统的全国政协委员戴红兵表示,希望能推动各地“有进有出、能上能下”的员额动态管理机制进一步健全。

戴红兵说,目前法官、检察官退出员额主要因转岗、调离、辞职、退休等原因,因办案质量效率考核不达标退出的员额很少。若实现员额遴选常态化机制,比如一年2-3次遴选,可弥补常态人员退出、流动造成的空缺,在很大程度上能缓解人员紧张。

解决案多人少矛盾还应从源头抓起。调研组了解到,福建省三明市尤溪法院通过党委主导、聚拢矛盾化解合力,诉前分流化解了72%的矛盾纠纷。

调研组认为,应充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用,促使大量矛盾纠纷及时化解在基层、解决在源头。

让审理者裁判、由裁判者负责

司法责任制的核心要义,就是“让审理者裁判、由裁判者负责”。

自全面推开以司法责任制为核心的司法体制改革以来,江苏、福建两地法院、检察院在各业务领域组建新型办案团队,围绕强化法官、检察官办案主体地位,完善其权力清单,真正落实司法责任制。

调研组看到,目前江苏、福建普遍建立“谁办案、谁负责”的办案机制,严格遵循司法规律,还权于法定审判组织,将办案团队组建与案件繁简分流、人员分类管理、专业审判机制和内设机构改革统筹考虑,发挥团队办案单位、监督单元、管理单元的多重功能,实现人员配置优化、效能全面提升。

推进新型办案团队运转后,江苏省一线法官人均结案率逐年上升,办案周期较改革前缩短20%。2018年1月—8月,江苏省法院受理各类案件法定审限内结案率99.23%,一审服判息诉率86%。人民群众对司法体制改革的获得感、认同感明显增强,司法公信力也持续得到提升。

福州市检察院按照扩大放权、便利办案原则,分两批下放了175项法律文书审签权限,并修改统一业务应用系统权限设置,赋予检察官在职权范围内的案件独立决定权。据介绍,改革后,由检察官自行审批的法律文书约占法律文书总数的70%,检察长审批案件数量下降幅度47%,提请检察长和检委会决定案件减少1/2。

厦门市检察院检察长黄延强向调研组介绍,厦门各区检察院推行轻刑案件团队统一办理速裁程序案件,并创新值班公诉人、远程视频开庭等工作模式,实现繁简分流、保质提效。此外,公诉部门实行交通类案件、速裁案件专人专办,着力打造专业化办案团队,与区法院有效对接,科学规划诉讼周期,形成较为稳定的办案节奏,实现侦诉审集中流转,平均办案周期为4天,办案效率显著提升。

中央政法委向调研组提供的报告中显示,一些地方由法官、合议庭直接裁判的案件超过98%,由检察官决定起诉的案件超过90%,法官、检察官办案主体地位逐步确立。不过,这些经验探索在各地的发展还不平衡,需要制度规范与经验引导两方面共同发力,推动新型办案机制全面推开。

司法实践中,检察机关“以审判为中心”的诉讼制度还面临着诸多现实的挑战。全国政协委员王悦群表示,突出员额法官、检察官办案主体责任,必须落实在司法权下放到办案人员手中。面对具体的案件,法官、检察官应有独立选择针对现场情况灵活应对的权力,自主负责案件全程。

此外,调研组发现,有的入额法官、检察官司法能力还不能完全适应司法责任制的新要求,独立审判检察能力和办案质量效率有待提升。比如,“授权不敢用”、“有权不会用”的现象时有发生。

对此,李大进委员认为,在司法一线的法官、检察官在此轮改革中受益匪浅,极大增强了荣获感,但还要清楚自己的使命和担当。作为办案主体,入额法官、检察官行使主体的权责利必须一致、履职责任必须与保障程度相匹配,不能只行使权力不承担义务,只享受保障不担当责任。

监督和管理同步跟进

使司法责任制切实落地落实落细

“在放权于办案主体的同时,司法监督和管理也应同步跟进,使司法责任制切实落地落实落细,确保‘放权不放任、有权不任性’。”全国政协常委张雪樵在调研期间表示。

在张雪樵看来,依法合理放权,使得一线办案检察官成为有职有权、相对独立的办案主体,是检察权运行机制改革的一个基本取向,也是落实司法责任的一个重要前提。但是放权以后如何加强监督,保证检查权的依法正确行使,是在放权后必须同时考虑的重点,也是社会各界普遍关注的热点。

调研组了解到,在向法官、检察官放权的同时,多地通过推行类案检索、建设标准化办案体系、问题案件评查等,扎牢司法权力运行的制度笼子。一些地方研发办案监管平台,实现风险节点提示、办案全程监控、业务考核数据生成、判决偏离度预警等功能,推动司法办案监管从个案审批向全院、全员、全程的新型监管转变。

不过,调研组也发现,也有一些法院、检察院在司法实践中,仍未正确处理好放权和监督的关系,构建完善的监督管理体系,还有一段路要走。

福建省检察院党组书记、检察长霍敏向调研组介绍,一些诉讼监督事项甚至比常规案件都复杂,耗费更多智慧和劳动。目前规定案件流程监控、质量评查情况,作为案件承办人年终考核的重要依据,从实际操作来看,大多措施未落到实处。

“旧的监管机制不用了,现代科技和新型监管机制没有及时跟上。”霍敏向调研组介绍,还有一些地方存在“不想管”“不敢管”、“不会管”的问题。

按照最高法院相关要求,明确法官在审判工作中故意违反法律规定的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,依法应当承担违法审判责任。

调研组在调研期间了解到,一些基层法院两年内查处违纪违法案件仅寥寥数件,有的法院甚至还未落实建立审级监管制度。究其原因,一是权力边界不清晰,一些地方制定了院庭长权力清单,但操作性有待加强。二是配套的科技辅助手段、考核机制还不健全。

调研组建议,各级法院、检察院全面落实审级监管制度,健全违法审判责任追究制和法官惩戒制度。对于法官职业评价制,应把完善案件权重系数和绩效考评纳入考核管理系统,建立以办案数量为基础,以办案质量、效率、效果为支撑的分类分级考核体系。

全国政协社法委副主任强卫调研期间表示,在案件量大幅激增的形势下,过去依靠人工审查、手工统计的手段已无法满足司法实践需要和改革要求。应依靠大数据、人工智能等现代科技,建设实时智能化的案件全流程监督管理系统,实现节点可查、进程可控、风险可评估、全程可追溯的监督机制。

“加强案件评查、抽查等监督管理工作,健全完善审判委员会、专业法官会议制度,包括案例研究分析和运用现代大数据等科技,切实有效服务于司法审判。另外,还要强化为舆论监督提供后盾的司法保障,通过舆论监督促使司法审判公正,从而达到依法独立公正行使审判权与舆论监督之间的良性互动。”王悦群建议。

留住人才是司法责任制综合配套改革要重点解决的问题

司法责任背景下,法官尊荣感如何提升?调研期间,一些司法人员反映,当前司改对“责”和“权”落实较为充分,对职业保障、审判津贴等“利”的落实较为滞后,责权利一体化的工作机制尚未形成。

厦门湖里区人民法院院长高碧青向调研组介绍,由于大量群众之间的矛盾纠纷都发生并处理在基层,使得不少基层司法机关人员,工作量超负荷。再加上受晋升晋职空间有限、职业保障不足等因素影响,造成一部分基层法院的法官、法官助理对职业前景产生动摇,提出辞职或者调离。

“经过两批入额选任后,现仅剩8个法官额数,目前按照规定,法官助理参加遴选需在助理岗位工作满5年,且不分法院层级统一适用。”高碧青表示,在有限的员额面前,千军万马过独木桥的困境已经凸显。

调研期间,多地基层法官助理、检察官助理向调研组反映,对于他们从事司法工作的辅助人员而言,缺乏职业培训和职业保障,对未来前景感到困惑。

“员额检察官空余少,前景有待明确。”福州市检察院侦监处检察官助理王小兰向调研组坦言,福州市员额检察官比例已达36.6%,对于她这样工作多年的检察官助理而言,39%员额限额意味着晋升前景并不明朗。

“如何为司法事业留住人才也是司法责任制综合配套改革重点解决的问题。”全国政协委员姜伟表示,留住人才,为司法事业输送更多优质人才,需要职业保障等配套政策迅速补台。他认为,各地应全面落实中央有关指导精神,制定相应的配套政策,畅通人员交流通道,明确司法辅助人员的职级待遇,为各类人员职业发展提供保障。

调研组认为,要尽快出台人才培养和晋升制度或者细则,让司法辅助人员及行政人员看得到职业预期。同时,还应建立和完善法官助理机制,明确法官助理定位、职责,健全法官助理的职业保障体系。

“既需要保证法官的专业素质,真正地挑选出后备人才,更需要不断增强司法职业保障,提升司法辅助人员的职业荣誉感,让他们愿意留下发展。”强卫说。