民革中央调研“关于加强法治建设，依法推进长江大保护”

编者按：习近平总书记牵挂的“长江大保护”列入了今年民革中央年度调研计划。全国两会结束后不久，为充分了解一线情况，“把脉”长江“病症”，由全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘率领的民革中央调研组，就“关于加强法治建设，依法推进长江大保护”赴湖北、四川、重庆、江苏、上海、湖南、江西等地开展调研。

我们总喜欢把黄河比作母亲河。

母亲是什么？是即便年华逝去、芳容不再，仍无私给予、不问索取。

长江，不也是么？

长江是我国第一大河，自西而东横贯我国11个省区市。如果，我们总是自私地享受母爱，却不懂得反哺，长江母亲会变成什么样儿？

违法排污，过度捕捞，水土流失，水质污染，植被破坏……长江母亲，早已不堪重负。

2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上提出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。此后，中共中央政治局审议通过了《长江经济带发展规划纲要》，对长江经济带发展作出明确部署。

习近平总书记牵挂的“长江大保护”，很快就列入了民革中央2018年年度调研计划。今年3月底以来，为充分了解一线情况，“把脉”长江“病症”，开出精准“良方”，由全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘率领的民革中央调研组，就“关于加强法治建设，依法推进长江大保护”课题赴湖北、四川、重庆、江苏、上海、湖南、江西等多个长江沿线省区市开展实地调研。

“以前长江大保护可能只是个‘选择题’，现在已经成为生死攸关的‘必答题’！”在谈到长江大保护这场调研时，民革中央副秘书长、调研部部长付悦余的神情总是特别严肃。

“必答题”，怎么来答、如何答好？

把保护落实到立法中

“对大家而言，长江是亲切而神圣的，所以出发前大家的心都揪着。”但调研开始后，调研组成员的眉头就逐渐舒展，“所到之处的环境生态情况比预想的要好。”付悦余笑着说。

“共抓大保护，不搞大开发”，为长江经济带的发展定下了总基调。调研组欣喜地看到，两年多来，国家相关部门和长江经济带11省市认真贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，各司其职、分类施策、因地制宜，着力解决长江流域水资源、水生态、水安全问题，“可以说，长江生态面貌明显改善，生态优先和绿色发展的新格局正在形成。”

“好的经验措施大家要加以总结归纳，不断推广，切实肩负起‘长江大保护’的责任。”调研期间，万鄂湘多次恳切嘱咐。

肯定成绩，更要看到背后隐藏的问题和不足。何况，调研就是奔着问题去的。比如，长江保护与经济发展的矛盾是否依然存在？污染源头防治难点如何有效攻破？……通过实地走访和座谈交流，调研组很快发现，传统经济发展方式下的大开发对长江索取过度，使其承受了巨大的生态环境压力。如今来看，长江流域生态环境仍然脆弱，沿江重要湖泊水生态形势严峻，一些支流水质状况堪忧，环境污染问题还很突出。“懂法”的调研组还不忘发挥“专业”优势，特别注意到，长江流域一体化保护法治体系尚未建立，依法治水能力仍较薄弱。

解决矛盾的根本，需要靠“法”来调节———这是调研组成员的共识。

目前来看，我国涉及长江的法律有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等，还有《河道管理条例》《太湖流域管理条例》《淮河流域水污染防治暂行条例》《长江河道采砂管理条例》等行政法规。但调研组认为，这些法律法规缺乏协调统一的原则和目标，或是针对全国一般性情况，或是针对局部流域，或是针对水、土壤、生物等单一要素，部分领域还存在制度缺失，法律之间还不能有效衔接，难以为长江全流域的保护提供有力支撑。

事实的确如此。长江经济带体量庞大、情况复杂：覆盖11个省区市，约占1/5国土面积，聚集的人口和创造的地区生产总值都占40%以上。到底该谁来保护长江、怎么保护、具体哪些责任和义务？恐怕只有法律能说了算！

“我们可以借鉴莱茵河、密西西比河治理的成功经验，把长江生态环境保护纳入法治轨道。”调研组建议，树立整体性立法思维，统筹考虑各地改革发展、各项区际政策、各类领域建设、各种资源要素，尽快制定出台长江保护法，对长江流域开发、保护、利用等活动作出原则性规定，为长江大保护提供根本法律遵循。

调研组进一步提到，要以长江保护法为核心，完善相关行政法规及部门规章，对长江流域立体化保护的各项制度作出细化规定，进而形成完备的长江流域生态环境保护法律体系，保障长江流域治理与开发健康有序进行，实现可持续发展。

抱团，共进退

“我住长江头，君住长江尾。”看似相隔千里的兄弟省区市之间，虽然“日日思君不见君”，实际上“共饮长江水”。既然“共饮”，难道不应该共保护吗？

不过，“共抓大保护”，很多时候就是难在这个“共”字上。

“河长制工作开展得如何？”“跨区域跨部门联动治理是否还有阻力？”调研所到之处，万鄂湘看得细、问得更细。

对于自己辖区和分管领域存在的问题，各地发言代表们剖析起来也丝毫不留情面。比如，重庆市水利局总工程师谢飞直言：“河长制工作涉及上下游、左右岸、不同行业，存在问题多，治理任务重，协调治理难度大。建议国家层面建立跨省市河流联防联治机制，统筹流城突出问题治理。”江苏省发展改革委基础产业处处长金剑平则感叹：“长江保护在省际协调困难较大，应尽快实现上下游齐抓共管的局势。”……

地方的“倒苦水”让调研组成员感受到问题的紧迫性。调研组还发现，目前长江流域保护和管理涉及水利、环保、国土、农业、林业、渔业、交通等多个部门，沿岸有11个省市区，其上下游、左右岸、干支流往往分属不同的行政区划，个别河段还会出现分属不同行政区划的两位“河长”。而且，这些部门和省份还没有形成统一规划、统一标准、统一监测、统一执法的机制，九龙治水、分割管理、各自为政，存在“各人自扫门前雪”甚至以邻为壑的现象，亟须顶层设计，理顺权责，联动执法，协同推进。

“一损俱损，一荣俱荣。”在调研组看来，长江大保护是国家的事、社会的事、部门的事，也是每个人的事，长江上中下游不能相互推诿责任，应该互相抱团，共进退，以协同性理念严格执法，建立协调联动机制，提升治理水平，一起把长江母亲河保护好。

具体而言，调研组建议，一方面要注重顶层设计，强调多方协同，成立以生态环境部为牵头单位的长江流域生态环境保护综合执法机构，统一决策部署，明确权责划分。建立长江沿岸各地环境执法协同联动机制，统一执法标准，规范执法程序。另一方面，要建设长江流域综合执法网络管理平台，共享执法信息，提高执法效率。合力查处跨行政区划的污染案件和环境违法行为，清理整顿不符合岸线利用要求的产业和项目。依法提高危化品生产、储存、经营、运输市场准入门槛，从源头上防控危化品事故风险。

打破壁垒赖司法

5月中旬，民革中央在上海调研时，记者留意到，名单中还出现了一个单位：最高人民检察院。

这不是偶然，而是双方联合开展的一次调研。“强强联合”，为的正是找准检察工作服务长江大保护的结合点和着力点，真正把其中的司法难点问题“挖深吃透”。

近两年，新修订的环保法、民事诉讼法等法律为通过环保公益诉讼做好长江大保护工作提供了坚实的法律保障。可以看到，自2015年公益诉讼试点工作以来，检察机关提起环境公益诉讼工作取得了良好成绩。

但在具体司法实践中，环保公益诉讼依然停留在“说起来容易，操作起来却很难”的层面。

上海海事法院洋山深水港派出法庭庭长金晓峰向调研组反映，上海海事法院也受理了一些与江、海有关的水域污染损害赔偿案件，但以海洋主管部门为原告主张的还没有。“总的来看，以私益诉讼居多，公益特征的诉讼少。”

更何况，诉讼少不代表没问题，“就上海及周边地区产业分布和航运发展来看，沿江、沿海生态环境风险还是存在的。”金晓峰的“坦白”恰好说明了环保公益诉讼还存在难度，作用还有待充分发挥，可阻力在哪里？

“是谁在乱采砂石？非法码头究竟藏身何处？非法排污口又在哪里？不同污染源对损害的后果如何有效区分？……这一系列问题的取证和鉴定并不容易。”这是一路上调研组成员探讨最多的问题，也是阻力的根源所在。

换句话说，环境问题不是单一的，从一个污染环境、破坏生态的行为开始，到检察机关固定证据、提起环境公益诉讼，这其中的环境情况是不断变化的，不是三言两语就能道清楚、核明白的。调研组就多次发现，长江流域部分基层法院环境资源案件审判经验不足，裁判尺度不统一，个别法院仍受地方保护主义影响，环境案件依然存在立案难、取证难、判决难、执行难等问题。

还有的地方反映情况，说有的检察机关在对当地重点企业及不作为行政机关提起环境公益诉讼时，会出现成案少、顾虑多、支持弱、鉴定难等情况，环境公益诉讼对长江大保护的支持保障作用还显薄弱。

“环保公益诉讼工作是做好长江大保护工作不可或缺的重要一环。”调研中，万鄂湘多次强调，人民群众对检察公益诉讼的期望很高，希望检察机关可以找好切入点，抓好典型案例，切实发挥好检察机关提起公益诉讼这一制度优势。

如何更好解决目前存在的信息滞后、取证难、程序不完备等问题？调研组给出的方案是，以公正性原则强化司法职能，打破地方保护壁垒，提升司法保障能力。“强化司法公正保障，统一判罚标准，才能坚决破除地方保护的顽疾和‘上游污染，下游吃药’的现象。”

调研组进一步建议，充分发挥海事法院跨行政区划管辖和专门审判的优势，由最高人民法院指定上海海事法院、武汉海事法院集中管辖长江全流域内发生的所有水资源污染一审案件。此外，检察机关应积极探索所辖流域上管一段原则，开展长江流域跨行政区划生态环境公益诉讼。设立公益诉讼专项资金，补贴检察机关和社会公益组织所支付的调查取证费、鉴定评估费，免收社会公益组织的公益诉讼案件诉讼费。