发挥司法治污作用环境公益诉讼亟待完善
多位全国政协常委呼吁制定公益诉讼法
□ 本报记者 朱宁宁
由于全国范围内只有29家专业环境鉴定机构,江西抚州在办理一桩大气污染案时,最终只能跑到北京,委托给原环保部下属的鉴定机构；某环科所受理一件委托竟然起价一千万元,如果属于刑事案件,还要再上浮20%,若需加急加快再上浮50%……
8月21日,在政协第十三届全国委员会常委会第三次会议有关“深化改革创新,提升环境治理能力”专题讨论中,张雪樵常委在发言中举出的几个环境公益诉讼面临鉴定难的实例,引发了多位委员的关注。
打好污染防治攻坚战,需要充分发挥司法治污的保障作用。围绕环境公益诉讼中存在的案件鉴定难、鉴定机构少、配套制度不完善等问题,委员们纷纷对如何进一步完善我国环境公益诉讼制度建言献策。
多措并举解决环境公益诉讼鉴定难
环境损害专业鉴定结论,是环境公益诉讼最关键的证据,直接证明环境损害是否存在以及损害后果的程度。
7月23日至27日,全国政协社会和法制委员会调研组重点围绕“用最严格制度、最严密法治保护生态环境,加大环境违法打击力度,提高违法成本”赴四川开展调研。调研报告显示,当前我国环境公益诉讼案件鉴定难已成为急需解决的问题。
报告指出,目前我国环境保护司法鉴定缺乏全国统一的规范,环保专业鉴定机构少、鉴定时间长、影响和延误案件侦破；鉴定费用动辄几十万元甚至几百万元,有的案件鉴定费超过赔偿金额,令检察机关等单位望而生畏。
那么,该如何破解环境公益诉讼鉴定难问题呢?
张雪樵认为,首先,生态环境部、自然资源部、司法部等尽快协同建立全国统一的生态环境和自然资源领域的鉴定机构名录、专家咨询库,加快环境损害鉴定评估机构联网合作建设。其次,应明确环境污染损害相关评估工作程序、方法,规范鉴定收费办法。最后,应建立公益诉讼专项资金制度,明确经营费用的支出渠道和承担主体,在各级财政账户设立专项资金或国家建立环境保护公益诉讼基金,推动解决鉴定费用高、周期长的问题。此外,张雪樵还建议最高人民法院就涉诉环境损害证据保全问题研究制定司法解释,完善相关具体程序。
刘慕仁常委则建议制定《公益诉讼鉴定条例》,明确生态环境鉴定机构职责,统一管理体制和技术标准,规范费用收取标准,建立鉴定人资质制度。
建立与生态环境损害赔偿衔接机制
2018年1月1日起,生态环境损害赔偿制度在全国试行。但在试行期间,已经出现了环保机关与检察机关沟通不畅、职责不清的问题。
据了解,中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》提出,要妥善处理生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间的衔接问题。但时至今日,有关两者衔接的相关政策或立法尚未出台。
“我国已经建立了生态环境损害赔偿制度,其与检察机关提起公益诉讼的范围有所重合。”彭静委员指出,生态环境损害赔偿与检察机关提起环境公益诉讼具有目的共通性,即均旨在保护生态环境公益。如果两者衔接不当,不仅会造成行政和司法资源的低效率和浪费,还可能导致生态环境损害不能及时获得救济。
彭静建议,应当尽快建立二者的衔接机制,以充分发挥行政机关的高效率以及检察机关的法律监督优势,有力地维护生态环境公益。首先,凡属生态环境损害赔偿范围的,都按生态环境损害赔偿制度处理,在此范围之外的,由检察机关提起公益诉讼。其次,应遵循成本效益原则和法律监督原则,检察机关在生态环境损害索赔中,既要尊重政府的处分权,又要履行好法律监督职能。最后,检察机关提起公益诉讼应把握好时机、类型,在磋商的公开、期限、协议生效条件等方面作好制度设计。
完善公益诉讼配套法律制度
当前,环境公益诉讼在制度体系建设上仍然存在较为突出的问题。在专题讨论中,多位常委、委员就完善检察机关提起环境公益诉讼制度、强化检察机关的法律监督职能提出了多方面的建议。
按照相关法律规定,人民政府、检察机关和社会组织可以依法提起环境民事公益诉讼,但实践中,获取的赔偿金如何用于修复生态、责任主体是谁以及如何监管等,法律上并没有明确,这直接影响了治理效果。鉴于此,刘慕仁建议制定公益诉讼法,建立生态环境公益诉讼基金制度。同时,统一法检在具体问题上的分歧,明确办案流程、证据标准、出庭要求。
张雪樵则建议有关部门共同设立统一的生态环境损害赔偿基金,并建立严格的管理、使用和监督制度,确保资金用于受损生态环境的修复治理,或者用于保障社会组织提起公益诉讼的鉴定费、诉讼费之需。
甄贞常委提出,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,加大公益诉讼普法宣传力度,深化公益诉讼理念；完善相关司法解释、推进相关法律条文的修改,出台规范性文件,逐步探索公益诉讼专门立法；强化检察机关民事、行政公益诉讼职能,适当拓宽案件管辖范围；健全公益诉讼案件受理等相关工作制度机制；加快推进“智慧检务”建设。
郝赤勇委员建议,扩大公益诉讼案件范围,明确行政机关配合义务,赋予检察机关采取刚性调查措施的权力。
