全国政协提案委员会“加强自然保护区建设与管理”重点提案督办调研综述

发布时间: 2018-07-27 10:44 | 来源: 人民政协报 | 作者: | 责任编辑: 秦金月

天刚亮,青海省祁连山省级自然保护区硫磺沟管护站50岁的管护员贺吕魁就起床了,他背上自己的包,里面装着干粮、水和睡袋,手里还拿着一个带电子屏的手持终端,向着山上走去。

贺吕魁是附近村落的一个普通农民,自从当上管护员,他就和另一个同事共同负责管护这个保护区内9700亩的山地,碰见野生动物或捕猎、盗伐、违规用火等异常情况,就用手持终端拍下来,传到站里。每天,贺吕魁至少要走几十里山路,饿了啃口干馍,如果天太晚了就铺开睡袋,在山里将就睡一夜。

7月9日至16日,全国政协副主席李斌率全国政协提案委员会调研组赴青海省、新疆维吾尔自治区,就“加强自然保护区建设与管理”重点提案开展督办调研。在硫磺沟管护站,委员们见到了贺吕魁,还看到了他用心记录的厚厚一本巡护日志。

守护自然保护区,是贺吕魁的责任,也是这片土地上生存繁衍的所有人类的责任。

在我国辽阔的国土上,分布着数千个不同类型和级别的自然保护区,占国土面积15.3%,堪称绿色的宝藏。然而,随着工业化城镇化进程加快,不少保护区的生态环境面临严峻挑战,守,是责任,怎么守,是巨大的考验。

今年,全国政协十三届一次会议期间,各民主党派中央、全国政协委员围绕自然保护区的建设和管理提出50余件提案,经全国政协主席会议审议通过,“加强自然保护区建设与管理”被确定为重点提案,此次调研正是为了督办这一提案。8天时间,调研组考察了青海湖、祁连山、卡拉麦里山、哈纳斯等多个自然保护区,长途跋涉,风雨兼程,用心倾听着这一片片土地上绿色的呼唤。

他们听到了很多,也思考了很多。

■保护与发展的博弈

逶迤的山岭像一条巨龙匍匐在广袤的大地上,阳光下,大片大片的油菜花田泛着金色的波光。

七月,是祁连山最美的季节。当调研组的车穿行在山岭间,眼前的美景让委员们沉醉。

祁连山是古代匈奴语,意为“天之山”,位于甘肃、青海交界处,它像一只有力的臂膀,阻断了内蒙古和柴达木荒漠的入侵,孕育了河西走廊的绿洲。

然而,不久前,祁连山却成为了一个新闻热词。去年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态破坏问题发出了罕见的严厉通报。通报指出:当地违法违规开发矿产资源问题严重,部分水电设施违法建设、违规运行,周边企业偷排偷放问题突出,生态环境突出问题整改不力。

为什么祁连山生态破坏让人如此痛心?因为它是西部重要的生态安全屏障,承载着文明传承的记忆。

祁连山的自然资源有多好?据青海省林业厅负责人介绍,这里不仅有极其丰富的冰川雪山、河流沼泽和森林草地,还有不少珍稀濒危野生动物,中国是濒危物种———雪豹的最大分布国,有数百只雪豹就生活在祁连山。

灰白色的身躯上覆盖着黑色斑纹,圆圆的眼里闪烁着警觉的光芒。7月10日下午,在硫磺沟管护站办公室内,调研组在关于祁连山野生动物的宣传片中,看到了雪豹清晰的身影。

祁连山不仅是雪豹的家园,也是一座矿藏富集的宝山。两千年前,匈奴人就曾留悲歌:“失我祁连山,使我六畜不蕃息。”这些年来,保护与发展的博弈。一直在这片美丽的山脉轮番上演。

上世纪60年代以来,祁连山区先后经历了森林采伐、矿山探采、小水电开发、旅游设施建设等大规模开发,给局部生态造成了严重破坏。此次通报宛如一记环保“重拳”,它警示人们:要修复的不仅是生态,还有思想认识偏差。

生态环境为经济发展让路,曾是不少地方行政部门的发展思路,党的十八大以来,我国推动生态环境保护决心之大、力度之大、成效之大前所未有,大家意识到,过去的发展思路行不通了,生态文明建设不是可松可紧的软约束,而是必须落实的硬任务。

为了这份硬任务,青海做了很多努力。“我们先后实施了三江源生态保护与建设、祁连山生态环境保护与综合治理、青海湖流域及周边综合治理等重大生态工程建设,其中我省祁连山的修复试点项目累计完成投资4.5亿元。”7月12日,调研组在青海西宁市召开的座谈会上,青海省副省长田锦尘如是介绍。

调研组了解到,青海每年安排专项资金强化自然保护区的监测、巡护、宣传、管护站及管护队伍建设,祁连山自然保护区就建设了22个基层管护站,上述硫磺沟管护站正是其中之一。今年又投资8000万元新改建管理站点40个,这是为正在推进的祁连山国家公园体制试点打基础。

今天的祁连山,开矿的轰鸣声和尘灰正在散去,青山绿水逐渐恢复宁静。

值得注意的是,青海祁连山省级自然保护区在确定功能区划前,一些企业已在此取得了探、采矿权的合法手续。“这里有上百座矿权都有合法手续,自2014年保护区停产整治以来,一些企业配合开展生态环境整治,没有收入了,他们的人员安置也很困难。”7月11日,在四面环山的祁连山省级自然保护区管理局,管理局负责人向调研组讲述了他们的难题。

生态保护是需要大量投入的,而青海的财政收入80%以上依赖中央转移支付,经济上的压力显然不小。省林业厅负责人说,祁连山一带正在探索发展特色农业和全域旅游,寻找新的发展道路。

我国自然保护区大多处于老少边穷地区,脱贫攻坚任务繁重,钱从哪里来,人往哪里去,企业退出之后靠什么生存,都是问题。在调研组看来,这就要贯彻绿色发展理念,以新动能提升传统产业结构。“最好的保护就是合理利用,这样才能实现保护的长期性和可持续性。”谭跃委员说。全国政协提案委员会副主任戚建国则认为,实现保护最重要的是调动老百姓的积极性。

“老百姓没有生计,什么保护也做不了”,调研组组长、全国政协提案委员会副主任郭庚茂认为,应在严格落实保护的前提下,制定绿色产业发展规划,妥善处理保护与发展的关系。

现在,大部分自然保护区都在借先天资源条件开发旅游,但处理好保护与发展的关系,并不容易。

7月14日,调研组来到哈纳斯国家级自然保护区,从山上往下看,美丽的喀纳斯湖像一块巨大的绿色翡翠,镶嵌在青山之间。

保护区管理局负责人告诉调研组,他们始终坚持“核心区管死,缓冲区管严,实验区科学合理利用”的原则来发展生态旅游。“这里并没有因为旅游破坏生态,核心区保护得很好,旅客吃住都集中在外围的实验区”,全国政协提案委员会副主任王惠贞认为,这是一个实现了保护与发展平衡的好例子。

对于自然保护区的产业发展,陈双委员建议在国家层面制定一些更精细化的引导政策。吴刚常委认为,保护重心应该放在政策引导和法治规范上,这比单纯的财政支持更重要,“哪些产业适合自然保护区的发展,哪些不适合,要用政策作出引导,用法治规范来约束破坏性行为”。方来英委员认为,自然保护区的生态保护不是一地一时的事情,而是整个国家的事情,应进一步健全多元化的生态补偿机制。

■“不该划进去的划进去了,不该划出去的划出去了”

雨哗哗地下着,废弃的厂房和散乱堆积的石材仿佛蒙上了一层白雾,看上去更加晦暗。

“这家欧骆石业公司累计投了7个亿,全拆了。”7月13日下午,调研组来到卡拉麦里山有蹄类野生动物自然保护区(简称卡山保护区)位于新疆维吾尔自治区阿勒泰地区富蕴县的地段,当地负责人指着眼前的废弃厂房介绍说。

拆,是因为在这个保护区内,本不应该出现一家开采石材的企业。

设立于上世纪80年代的卡山保护区,是我国低海拔荒漠区域唯一的超大型有蹄类野生动物自然保护区,生息繁衍着普氏野马、蒙古野驴、鹅喉羚等多种国家重点保护珍稀动物。然而,为给经济发展让路,保护区曾6次“瘦身”,“切”出一部分区域用于开采地下煤矿和石材。习近平总书记、李克强总理等中央领导对卡山保护区6次“瘦身”问题作出重要批示,新疆维吾尔自治区党委、政府迅速行动,撤销了之前几次调整,将调减面积中具有较高保护价值的区域重新划入保护区,并停止保护区内一切开发建设和旅游活动,依法查处违法违规行为,同时改善野生动物生存条件。

调研组看到,在整改过程中,这里已撤销、拆除和处理了大量违法违规的企业和工业园区。

自然保护区面积一经划定,是不能随意调整的。但是,有一些已经划定的自然保护区,却存在边界不清、权属不清的问题亟待解决。

“自然保护区管理体制机制,与新时代保护区的发展要求不相适应。”7月16日,调研组在乌鲁木齐市召开的座谈会上,新疆维吾尔自治区副主席艾尔肯·吐尼亚孜如是说。

他的说法是有充分依据的。

改革开放以来,经济高速发展,一些地方生态环境一度遭到明显破坏,当时,为进行抢救性保护,我国对自然保护区的规划和管理比较粗放,“有些不该划进去的划进去了,有些不该划出来的划出来了。”郭庚茂说。

李和跃委员认为,一些保护区在建立时,由于基础工作不够深入细致、部门之间协调不够,使大量的耕地、居民划在了保护区范围内,有的基础设施、基本民生项目也划在内。

来自吉林的李和跃,这次作为提案人代表参加了调研。据他了解,在松辽流域(松花江、辽河、东北地区国际河流、东北地区沿黄渤海诸河等流域),有数百处国家级、省级自然保护区和国家公园,许多基本农田也被划进去了。为此,他在提案中建议进一步梳理保护区的划分。

调研组认为,保护区的功能定位和边界不清,影响了保护区责任主体的划分,也影响了环保执法的有效性,会带来很多问题。

现行的《中华人民共和国自然保护区条例》发布至今已有24年,虽然2017年作出了修订,但有的规定依然无法适应时代需要,这使得管理机构依据法律法规对保护区实施严格保护,会与当地群众应享受的使用权和收益权产生矛盾。

在新疆,调研组就看到了这样的矛盾:卡山保护区是牧民传统的冬季放牧区域,阿勒泰地区富蕴县、青河县牧民放牧主要越冬地就在卡山保护区内,两县发放草原使用权证2250户,涉及面积两千多万亩,每年有35万头牲畜在此越冬度春。然而,根据现行的自然保护区条例,保护区内禁止放牧,这会切断牧民收入来源。

这样的问题,在不少自然保护区都存在。调研组认为,应该尽快修法,在稳定现有保护区正常功能前提下,加快保护区功能复核,实现功能准确、边界清晰,为严格执法奠定基础。

一路上,委员们看到的自然保护区,有保护野生动物的,有保护天然林,还有保护地质地貌的,类型不一。大家认为,应该进一步研究保护区责任主体划分和事权责任定位,分类分级,按不同的保护目标制定保护方案。“不能‘一人得病全国吃药’,而要因地施策。”张少明委员说。

董强委员也认为,保护区的管理不能一刀切,同时,要在理清保护区类别的基础上,完善激励考核机制,发挥地方的保护积极性。

尽管调研中发现了一些问题,但对于自然保护区的发展前景,委员们都充满信心。

7月13日,在卡山保护区的阿勒泰管理站,调研组从实时监控镜头中看到了国家重点保护动物——普氏野马的美丽身影:蜿蜒的河道边,几匹野马正悠闲地踱着步子,它们颈部的褐色鬃毛齐刷刷挺立,泛着微微的光泽。显然,这里的植被和地质正在恢复,这片美丽的戈壁依然是野生动物的乐土。在委员们看来,随着国家公园体制逐步建立,我们的自然生态资源将得到更有力更科学的保护。