编者按：丹江口库区是南水北调中线工程的核心水源区和大坝加高工程所在地，在保障水质，保证京津冀等北方地区饮用水安全上，肩负着重大政治经济社会责任。农工党湖北省委的关于请求国家制定《丹江口库区经济社会发展规划》的建议，获得了国务院副总理曾培炎签批：“请发改委阅研。”建议被国家发改委，并着手制定了《丹江口库区经济社会发展规划》。农工党湖北省委会上报农工党中央提案，农工党中央采用并提交十届全国政协会议，获十届全国政协优秀提案表彰。
丹江口库区是南水北调中线工程的核心水源区和大坝加高工程所在地，在保障水质，保证京津冀等北方地区饮用水安全上，肩负着重大政治经济社会责任。目前，南水北调中线工程已全面开工建设，坝区移民搬迁已顺利完成，库区移民也即将启动，库区经济社会发展将面临新的布局和调整。为保护好水质，实现“南北双赢”，建议国家按照支持三峡库区经济社会发展的做法，制定《丹江口库区经济社会发展规划》，明确丹江口库区产业发展方向，制订相关扶持政策，把丹江口库区建设成为经济发展、社会进步、生活安定、环境优美的新型生态经济区。
一、制定《丹江口库区经济社会发展规划》的必要性
（一）丹江口库区具有特殊的生态地位
丹江口水库是南水北调中线工程的引水处，丹江大坝加高工程按170米水位正常蓄水后，淹没涉及湖北、河南5个县市区，41个乡镇，淹没库区土地面积307.7平方公里，库岸线全长4610.6公里。国务院确定了中线2010年通水目标，一期有效调水量95亿立方米，丹江口库区由此成为国家重要战略资源的承载地和全国水源保护最为敏感的地区，直接关系到华北特别是京津等地的饮用水安全问题。
（二）丹江口库区生态环境建设任务十分艰巨
水源保护是投资逾千亿元的南水北调中线工程的基本前提和重要目标。虽然丹江口水库水质现状总体良好，但由于自然条件的限制，以及库区经济发展落后，财力匮乏，投入不足等方面的原因，库区生态环境形势不容乐观，生态建设任务极其繁重。
一是水土流失状况仍很严重。根据2000年遥感调查，库区总面积13943平方公里,其中水土流失面积7292平方公里,占库区总面积的52%，比全国水土流失面积37%的比例高出15个百分点，是全国水土流失较为严重的区域之一。由于地方财政困难，国家每年投入有限，库区每年能够治理的水土流失面积不到水土流失总面积的3%。
二是城镇环境基础设施薄弱。库区各县市及乡镇目前均无污水处理厂和垃圾处理厂，大量的污水及垃圾直接进入水库，对库区水质构成威胁。
三是面源污染日益突出。据1997年以来的丹江口水库水质监测结果，丹江口水库总氮浓度达到1.2毫克/升左右，超过地表水环境质量标准Ⅱ类标准的1.3倍左右，其主要是农业面源污染所致。据统计，十堰市每年化肥使用量为10万吨左右（其中氮肥6万吨左右），农药使用量年均达2000吨。控制农药、化肥的使用，防治面源污染将是库区面临的一项新任务。
四是点源污染防治亟待加强。十堰市境内企业除东汽公司等专业厂外，地方工业规模小，生产工艺相对落后，对污染治理和废物综合利用的能力不足，全市重点工业污染源99家，有48家未实现达标排放。超标排放企业主要为医药化工类，特别是黄姜加工生产水解物、皂素的企业，废水超标排放现象严重。
（三）南水北调给库区经济社会发展带来严峻挑战
一是水质标准要求高，库区产业发展受限。丹江口库区是北京、天津等北方城市饮用水源地，特殊的调水用途，对库区产业发展提出了高标准的要求。在农业发展上，为减少面源污染，库区要对农药、化肥的施用实行严格控制，要改革传统生产技术，优化农业产业布局，在追求高产、优质、高效的同时追求生态、安全目标；在工业发展上，库区要严格限制各类经济开发活动和禁止排污行为，关停一批污染严重企业，限期治理一批重点污染企业，永久性禁止高污染企业，采用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，推行清洁生产，发展循环经济；在第三产业发展上，水上旅游业、交通运输业等也将受到严格限制。
二是淹没涉及范围广，库区发展布局急需调整。大坝加高蓄水后，淹没库区城镇16座，受影响人口22.35万人，其中十堰市郧县柳陂镇，丹江口市浪河、均县镇的淹没及影响比重分别为69.4%、46.1%、100%，库区自然生态体系、生产生活体系需重构；淹没耕园地25.6万亩，库区人口、资源和生态环境的矛盾更加突出；淹没公路1242.9公里，桥梁35座，码头464处，交通运输体系被打乱，在一定时期内，库区群众行路难、吃水难、用电难的问题将更加突出；淹没工矿企业163个，库区工业发展布局需作战略性调整。
三是移民安稳致富难，就业压力大。南水北调工程几十年议而不决，不上不下的反复，严重制约库区经济的发展，加之自然因素，致使库区呈现综合性的整体落后状态。库区总人口257.8万人，其中农业人口190.2万人，农民人平耕地仅0.5亩，2003年，库区农民人均纯收入仅有1494元，比全国低1128元。丹江口大坝加高蓄水后，规划农村生产安置人口26.79万人，规划出县安置12.29万人。社会重组将导致库区农村不稳定因素增加，确保移民“迁得出、稳得住、逐步能致富”的任务十分繁重；库区城镇移民就业困难，部分城镇移民处于失业和半失业状态，有的靠“低保”或移民补偿金过日子，库区不少区县的实际失业率已超过8％。大坝加高工程淹没涉及的库区工矿企业，计划转产31家，关停破产29家，搬迁重建100余家，由此将会为库区带来更为严峻的就业压力。
四是现有税源受损，财政支出压力加大。据十堰市初步测算：121个淹没企业搬迁重建，在迁建期内，减少税收8000余万元；丹江电站因调水发电量大幅减少，减少地方税收6000余万元。仅此两项合计减少地方财政收入1.4亿元，占目前全市财政收入5%以上。
五是具有比较优势的黄姜产业污染较重，急需寻求和培植新的支柱产业。由于十堰独特的地理气候十分适宜黄姜生产，加之近几年皂素市场看好，山区农民种姜积极性高涨，十堰黄姜产业发展迅猛。2003年，全市黄姜种植面积已达76万亩，约占全国黄姜种植面积的一半；种姜农民达100万人，年种姜总收入近8亿元；全市建起黄姜加工企业60余家，年生产皂素2250吨，销售收入近6亿元，为地方提供财政收入5000多万元。其中被授予“中国黄姜之乡”的郧西县，黄姜面积达30万亩，占全县耕地总面积的61%，2004年黄姜产业实现GDP3.56亿元，占全县GDP的25%，是郧西县富民强县的支柱产业。但由于黄姜加工污染问题没有解决，目前，十堰市已将黄姜种植面积由2003年的76万亩调减到30余万亩，黄姜加工企业由60多家减少到27家，培植壮大新的支柱产业迫在眉睫。
（四）库区产业发展现状与水源保护要求不相适应
经济发展与水源保护是有机统一的。经济发展是水源保护的根本保证，水源保护是经济发展的基本前提。但在具体工作中，它们往往又是相互矛盾的，在欠发达地区，经济发展是以牺牲环境为前提，水源保护是以限制发展为代价，实现两者的有机兼顾说起来容易，做起来很难。为保水质，库区的产业发展方向要满足经济发展与水源保护的双重要求，而目前十堰产业发展水平离长远保水质的要求还有很大差距。
一是经济总量低，经济结构和投资结构不合理。库区三次产业结构层次偏低，各产业本身素质不高，传统产业占主导地位，三次产业之间及产业内部不协调。以十堰市为例，在一产业中精深加工农产品占农产品总量的比重低，品牌农产品少。2004年，全市农产品加工业产值17亿元，占全市农产品总产值的30.9%，有机、绿色无公害品牌农产品产值5亿元，占全市农产品总产值的9.1%。在二产业中高新技术产业弱小。2004年全市高新技术产业37.6亿元，占全市工业总产值比重只有7.3%。在三产业中新兴服务业块头小。2004年全市新兴服务业增值18.03亿元，占第三产业增加值比重只有19%；库区生产性投资比重低，民间投资不活跃。大多数企业规模小，技术水平低，环境污染严重，市场竞争能力弱，支撑库区经济发展的能力明显不足。
二是城镇化水平低，区域发展不和谐。2004年，全国城镇化率为40.53％，而库区仅为29％。受产业发展、交通区位影响，多数城镇属内向型消费城镇，无产业支撑，城乡经济关联度低，城镇及农村居民收入差距大，发展极不平衡。
三是发展的基础薄弱，发展后劲不足。库区基础设施薄弱。除丹江口市外库周各县尚无高等级公路，特别是农村公路路况极差，现代交通网络尚未形成；库区教育基础薄弱，劳动力整体素质不高。
四是财政极度困难，收入结构不合理。丹江库区各区县基本上都是吃饭财政，县级财政刚性支出多，负债大。财政收入结构不合理，多数仅靠投资派生的一次性税源作为增长点，经济内在动力不足，财政收入不稳定。
（五）国家支持三峡库区建设的成功经验值得借鉴
国务院2004年制定的《三峡库区经济社会发展规划》中，明确提出了三峡库区经济社会发展目标，并设立了三峡库区产业发展基金和移民后期扶持基金，为三峡库区经济社会发展创造了重要的条件。南水北调工程与三峡工程同为国家投资为主的跨区域的特大型水利工程，两者工程性质类似，相隔时间短，空间距离近，库区同属贫困地区。但两者又有不同，三峡工程是以发电为主，具有显著的经济效益，而南水北调工程是以调取饮用水为目的，属于准公益事业，对为之作出牺牲的库区的反哺能力不及三峡工程，对未来库区发展的限制性因素更多，因此，国家应按照科学发展观“以人为本”的精神和公平公正原则，从现实和长远两个层面考虑，为丹江口库区提供至少是不低于三峡库区的优惠政策，以加快丹江口库区生态建设步伐，保护优质水源，实现库区经济社会环境生态协调发展。
二、《丹江口库区经济社会发展规划》中需明确的政策
（一）设立丹江口库区国家级生态特区，实行特殊的管理体制。将丹江口库区设立为国家级生态特区，既受省级政府的管理，又受中央政府的重点支持，是为重大工程项目专设的生态特区与经济专属区，中央政府对其实行计划单列，专门为库区制定建设与管理办法，或颁布相关法令进行依法管理。
（二）采用倾斜性的宏观调控政策。一是设立库区产业发展基金，每年从预算收入中提取适当比例或从售水收入中提取适当比例组成库区产业发展基金，专门用于库区特色产业建设，实现库区经济一体化。二是加大财政转移支付力度，适当提高中央扶贫资金的规模和扶贫年限，国家和地方分配各项常规经费时对库区优先照顾和增加投入。三是中央和地方应对库区实行西部大开发的税收优惠和减免政策或享受高新技术开发区优惠政策，鼓励库区外贸出口创汇实行优惠的外汇留成政策，建立保税区；运用差别税收政策调节产业结构，对生态环保型产业给予低税或免税。四是对因调水需要库区工业及城市生活废水排放标准由Ⅱ级提高到Ⅰ级而增加的产业运行成本，由国家给予补助；加大的生态建设及维护投入应纳入财政转移支付范围，或通过设立丹江口库区及水源区生态建设保护基金的方式予以解决。五是实施金融扶植政策。中央银行应加大对基层商业银行授权授信力度，为库区建设提供有力的信贷支持，利用差别利率增加对库区企业和农村开发贷款以及政策性贷款；大力发展库区的资本市场，积极推进有条件的企业上市融资，多渠道扩大发展资金来源。同时探索适合工程特点的其它金融服务方式。
（三）加大对库区基础设施建设的投入力度，切实改善库区生产生活条件。国家应加大对库区电力、公路和大项目的投入力度，提高库区城镇化水平，发展生态经济型城镇，积极培育和发展城乡市场，加快构建级次分明、结构合理、点轴相连、互动并进的城市和小城镇协调发展的城镇体系。同时加大对库区人畜饮水、农村道路、农村沼气、农村水电、灌区配套改造和微小型水利等“六小”工程，以及农村电网、中小学危房改造、农村公共卫生设施等方面的投入力度，并比照西部大开发的政策，解决库区生态移民问题。
（四）加强库区移民社会保障。利用财政信贷政策加大对库区移民扶持的力度，每年从预算收入中或工程建设资金中按适当比例提取资金，建立长期性的库区移民后期扶持基金，专门用于移民的扶贫、开发与发展。对未实现再就业的搬迁关破企业下岗失业人员，积极促进其就业和再就业，对其中符合低保条件的，由当地人民政府依据《城市居民最低生活保障条例》规定予以最低生活保障，库区低保补助资金缺口，由中央对地方实行财政转移支付。
（五）国家部委相关政策和项目向库区重点倾斜。将库区产业发展规划纳入国家“十一·五”规划的重点专项规划。国家相关部委在做行业专项规划时把丹江口库区纳入重点支持发展区域予以重点支持，编制库区相应发展规划。并就已有的退耕还林、天然林保护、生态公益林补偿、生态移民试点、长治工程、土地开发整理、优势农产品产业带开发、农村能源建设等生态建设、环境保护等政策措施，根据各自职能集中部分资金，优先考虑向库区重点倾斜。
（六）对工业结构调整需关闭企业实行补助。国家在《三峡库区及上游水污染防治规划》中明确提出，国家每年安排1亿元资金，专门用于库区、影响区在进行工业结构调整时关闭企业的一次性补助。丹江口大坝加高后，为保水质，十堰市将关闭一大批污染严重的企业。为此，国家也应考虑对我市同类性质企业给予关闭补助政策。
（七）制定《丹江口水库周边绿化带建设规划》。国家应制定《丹江口水库周边绿化带建设规划》，并给予资金补助，实施丹江口水库周边绿化带建设工程。
（八）加大生态环境科技攻关的支持力度。国家应从保护水质，促进国家生态安全的高度加大库区生态环境保护科技投入力度。一是建立南水北调中线水源区水质保护监测试验和新技术示范推广基地，开展库区生态保护模式的探索研究。通过开展生态建设、控制面源污染、产业结构调整等方面的试验示范项目的建设，探索出水源区不同分区、不同地质、地貌、气候等自然条件下保护水质和生态环境所应采取的不同工程措施和治理模式，逐步在库区县市建立生态保护示范推广的网络体系和生态监测网络，对汉、丹江生态系统进行全面保护和监测。二是国家应把一批库区水污染防治和生态保护的重要技术问题列入国家“十一五”科技专题规划，每年安排一定科研费用，重点开展库区人口、资源、环境与经济社会发展战略研究；库区特别是水库消落区生态环境变化、生态系统恢复和重建、重大经济技术政策研究；库区生态环境演变及其保护的研究；库区农业面源污染控制、畜禽养殖业污染控制和水土流失治理等重点技术研究；库区分期蓄水后环境容量变化和水污染排放总量控制等方面的研究。
（九）组织受水区城市对口支援丹江库区。2004年7月国家在重庆召开的全国对口支援三峡库区工作会议指出，自1992年国务院组织全国对口支援三峡库区以来，共为三峡库区引入资金161亿元，其中经济合作类项目2500个，到位资金142亿元，社会公益性项目到位资金18.73亿元，对三峡库区经济社会发展起到重要的支撑作用。丹江口库区与三峡库区一样同为国家重点工程建设做出巨大的牺牲和奉献。为统筹受水区与调水区经济社会的协调发展，永保一库优质水，确保移民的长治久安，实现“南北双赢”的目标，国家应参照全国对口支援三峡库区的成功经验和做法，组织京津冀受水城市和中央国家机关对丹江口库区县市开展对口支援。
（十）开征南水北调中线工程水资源费。2002年颁布的《中华人民共和国水法》第七条规定：国家对水资源依法实行取水许可证制度和有偿使用制度。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。国务院办公厅今年四月下发了《推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，要求尚未开征水资源费的地区要尽快开征。丹江口水库属部管水库，水资源费开征批准权在国家水利部。国家应批准开征丹江口库区水资源费，明确开征的标准和水资源费的用途，以促进中线水源区的水质保护和发展。（农工党中央供稿）
