编者按：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，制定了“十二五”发展蓝图，表明了以胡锦涛为总书记的中共中央执政为民理念。农工党中央提交的《关于“十二五”期间加快城乡社会保障一体化发展的建议》，被列为2011年全国“两会”的“一号提案”，提案原文摘编如下：
如何实现城乡居民在社会保障方面的制度平等，实现基本公共服务均等化，逐步改变城乡二元结构，是需要我们着力破解的重大难题。促进城乡社会保障一体化发展，作为进一步推进社会保障制度建设的重点内容被纳入我们的思考和研究范畴，在全面梳理、认真分析、深入论证的基础上，充分把握城乡社会保障一体化发展面临的困难和不足，在发展路径、体制机制、工作思路上大胆创新，力争把促进城乡社会保障一体化发展的有益对策上升到“十二·五”规划的实施纲要中，既有必要，也很现实。
一、城乡社会保障一体化发展的进展情况
从宏观层面看，改革开放以来，党和政府高度重视社会保障体系建设，我国的社会保障获得了长足的发展，充分发挥了参保人员的“保护伞”、经济发展和社会进步的“安全阀”、“稳定器”的作用。特别是近十几年来，在养老保障制度和农村社会保障体系建设方面采取了一系列重大措施，其中，缴费型的社会保险制度已经形成了相对稳定的政策框架。1997年统一了全国城镇企业职工基本养老保险（简称“企业养老保险”）制度，确立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，覆盖范围逐步扩大到城镇个体工商户和灵活就业人员；2005年进一步完善城镇企业职工基本养老保险制度。在农村，始终坚持实行五保供养制度，为“三无”老年人提供基本生活保障；2003年启动实施了新型农村合作医疗（简称“新农合”）和农村医疗救助制度；2007年全面实施农村最低生活保障制度；2009年国务院决定开展新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，并下发了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确了新农保试点的基本原则、制度模式、筹资方式等重要政策。
目前，实际运行的社会保障由养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、最低生活保障等组成，其中，养老保险、医疗保险和最低生活保障是保障参保人员的基本生活和生命健康的基础。基本养老保险由企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、新型农村社会养老保险等体系构成，分别覆盖企业职工、机关事业单位职工、农村居民。基本医疗保险由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险等体系构成，分别覆盖城镇职工、城镇居民和农村居民。最低生活保障由城镇居民低保和农村居民低保等体系构成，分别覆盖城镇居民和农村居民。
二、城乡社会保障一体化发展存在的主要问题
从制度安排层面分析，由于历史惯性的影响，目前社会保障制度仍然按照城乡居民身份区分参保对象，这种以身份为标准的社会保障体系继续固化了城乡二元结构，不利于城乡社会保障一体化发展。其弊端主要表现在以下几个方面：
1、社会保障待遇水平城乡差距较大，由于历史原因形成的差距有扩大化的可能。比如，机关事业养老保险的待遇高于企业养老保险，企业养老保险的养老金水平又高出新农保数倍；城镇职工医保的报销范围和比例都高于城镇居民医保和新农合，城市的低保标准也高于农村的低保标准。
2、社会保障在城镇的覆盖面远远高于农村。目前，按城镇户籍人口计算，社会保障已经覆盖了大多数城镇职工和居民。而在广大农村，新农合近几年才全面启动，新农保制度目前尚处于试点阶段，覆盖率还不高。而且，对城镇特困居民的救济面也明显高于对农村困难人群的救济面。
3、城镇社会保障体系和农村社会保障体系还存在许多“制度空白”。比如，城镇60岁以上未参保老人的养老保险仍然存在制度空白，他们游离在养老保险范围之外，得不到养老保障。又如，对被征地农民生活保障问题，因为资金庞大无法解决，相关的实施办法至今没有出台，失地农民反映十分强烈。
从管理体制层面分析，就医疗保障而言，由人力资源和社会保障部门对城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合等医疗保障制度的统一管理和对医疗保障经办机构的统一监管，建立统一的经办机构、工作流程和经办平台，取得了较好的效果。但是，目前城乡医疗救助由民政部门负责，医疗保障管理体制仍然不够统一。就新农保而言，目前一些地区只有市属机构农村社会养老保险办公室，区、乡镇、街办没有农保工作机构，乡镇也无专职人员，对开展新农保工作影响较大。如果在乡村没有设立社保管理机构，或机构设置与人员配置不合理，将会严重影响新农保制度的实施效果及可持续发展。
从基金监管层面分析，如何实现社会保障基金有效管理和保值增值是一个普遍性、复杂性、长期性的问题。现行社会保险基金财务会计制度不够规范，内控制度和基金稽核制度不够健全，基金筹集和支付信息不够公开透明，财政、监察、审计等外部监督不够有力等问题比较突出，存在较大的基金安全风险。
三、对“十二五”期间城乡社会保障一体化发展的建议
（一）继续推进社会保障领域的大部门管理体制改革，实行统一的医疗保障管理体制
目前，应当在实行城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险“三险合一”这一成功做法的基础上，努力在统一医疗保障管理体制方面迈出实质步伐，将由民政部门负责的城乡医疗救助归由人力资源和社会保障部门负责，实行由一个部门即人力资源和社会保障部门统一负责城镇职工和城镇居民基本医疗保险、城乡医疗救助以及新农合等“四险合一”的城乡医疗保障管理体制。
（二）建立纵向分权、相互监督制约的社会保障基金管理模式，进一步促进基金管理的规范性、安全性和透明度，确保城乡社会保障事业的科学发展和广大社保对象的切身利益
总结推广医保机构实行“医院用钱不管钱、医保管钱不拨钱、财政拨钱不用钱”的分权制约、阳光操作的基金管理模式，推动建立人力资源和社会保障部门负责政策制定、经办机构负责业务执行、税务部门负责社保税（费）征缴、财政部门负责社保资金管理、审计部门负责社保资金监管的管理模式。
（三）立足于城乡社会保障一体化制度构建要求，对现行基层社保机构进行改革完善和重构
长期以来，社会保障改革重政策、轻管理的问题比较明显，基层管理制度的创新和再造，是社会保障制度有效运行的前提条件，应当予以高度重视。就新农保而言，农村人口众多、居住分散、流动性大，新农保与其他制度相交织的条件下，其管理难度更不应低估。新农保制度的管理绩效，关系到新农保制度的成败。各级政府和编办应发文明确要求设立农保机构。各区、乡镇、街办，特别是试点区，要尽快建立起区农保经办机构——乡镇人力资源和劳动保障服务中心——村级新农保协管（代办）员的管理构架。同时，加强社保机构能力建设和人才培养，以促进城乡社会保障工作的可持续发展。
（四）高度重视切实解决影响和制约新农保制度运行的突出问题
新农保制度是实现社会化养老和城乡社会保障一体化发展的重要方面，必须高度重视新农保制度的长期可持续发展问题，切实破解新农保制度运行面临的突出难题。一是切实解决新农保制度中市、区、乡镇三级财政的责任分担问题。新农保制度设计中的最大特点，是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金制度。在中央政府的强力推进下，中央财政补助资金到位不难，省级以下财政的补贴资金如无刚性约束，在制度运行后能否补助到位，特别是市、区、乡镇财是否有财力继续补贴，具有相当大的不确定性，必须着力避免基层财政补贴尤其是配套补贴空壳化。二是切实解决新农保制度与其他制度的有效衔接问题。新农保制度在运行中不可避免会涉及与老农保制度（指始于上个世纪90年代开展的以个人缴费为主、完全个人账户的农村社会养老保险制度）衔接，与农民工养老保险衔接，与农村低保制度衔接，与农村计划生育家庭奖励扶助政策衔接。如何实现有效衔接，是新农保制度运行中必须妥善解决的问题。既要努力实现对各类参保人员的经济保障，又要尽力减少管理漏洞，尽量避免出现管理真空，防止出现衔接不当引发不稳定因素。比如，新农保之所以“新”，强调的是要“从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应”。但是，一旦较多农民参加了新农保因而有条件到城市工作生活的时候，低于城市的保障水平的问题，就会引发对社会公正的质疑，进而影响社会和谐稳定。这就需要在农村养老保险开始试点的时候就要预留接轨的“接口”，而不能把城乡差别固化、封死。三是切实解决农民缴费意愿难题。受传统观念的影响和生存环境的限制，农民更重视眼前利益。尤其是年轻人对长期性养老保险的兴趣和热情普遍很低，对新农保制度是否维持长期缴费意愿有很大不确定性，即使参保，中途退保的可能性也很大。对于个人账户资金安全和保值增值的担心，对管理绩效、服务方式的评价，对新农保制度的信任和信心指数等，都会严重影响农民的参保意愿。因此，既要给农民提供一个表达意见和建议的平台，又要加大信息透明度，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权，这是维系农民参保意愿，保证试点成功的关键。此外，需要注意的是，自愿参保可能会把那些因为贫困而无法参保的人群排除在政策之外。因此，相关部门需要做更多细致的调查统计工作，对无钱参保的贫困人群，由政府财政代为参保，只有这样才能做到广覆盖。当然，农村社会养老保障体系的建立是一项长期而艰巨、复杂的任务，在发展过程中将面临诸多问题，需要在试点的基础上不断完善。
注：七个一体化：城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡社会保障一体化、城乡市场体系一体化和城乡基层党建一体化。（农工党中央供稿）
